3.2.6.4 Beleidsstukken

Een aantal beleidsstukken lijkt eveneens ervan uit te gaan dat de wetgever de samenhang in een wetssysteem vanwege de kenbaarheid daarvan moet zoeken in de echte werkelijkheid.

De nota Zicht op wetgeving1van het voormalige Ministerie van Justitie formuleert zes kwaliteitseisen2 voor het overheidsoptreden, waaronder de kwaliteitseis van 'onderlinge afstemming'. Als de onderlinge afstemming van regels binnen een rechtsstelsel tekort schiet, ontstaan er volgens de nota inconsistenties en onnodige fricties bij lagere regelgevers, uitvoerders, handhavers, de consument en de rechter. Onderlinge afstemming is volgens de nota onder meer noodzakelijk wanneer regelingen weliswaar een verschillend onderwerp betreffen, maar door hun effecten sterk op elkaar inwerken. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn doordat ze vanuit een verschillende invalshoek aan een en dezelfde gedraging van de burger eisen stellen, die soms haaks op elkaar staan. Dan zal door het gebrek aan onderlinge samenhang niet zelden de werking van de ene of de andere wet of van allebei, geheel of gedeeltelijk worden gefrustreerd. Dit kan volgens de nota in beginsel worden verholpen door coördinatie of integratie van regelgeving of bestuurlijk optreden.3 De nota kiest dus niet alleen voor onderlinge samenhang van regels, maar lijkt die samenhang ook te zoeken in een en dezelfde gedraging van burgers in de echte werkelijkheid.

Ten tijde van de Herijkingsbrief4van het voormalige Ministerie van VROM reguleerde de wetgever activiteiten van onder meer burgers en bedrijven, zoals het bouwen van een fabriek, het oprichten van een inrichting, het slopen van een woning of het kappen van een boom elk in afzonderlijke wetssystemen.5 Die activiteiten waren opgeknipt zonder rekening te houden met de samenhang die er voor de burger of het bedrijf bestaan. Volgens de Herijkingsbrief heeft een ondernemer, die op een bepaalde plaats iets wil gaan (ver)bouwen, oprichten of aanleggen en dat

vervolgens in gebruik wil nemen voor de uitoefening van een bepaalde activiteit, een tamelijk eenvoudige vraag aan de overheid: 'Mag dat?' Idealiter zou het daarop snel en zonder al te veel bureaucratische rompslomp en kosten een helder antwoord krijgen: 'Ja', 'Nee' of 'Ja, mits'.6 In wezen geeft de Herijkingsbrief aan dat het omgevingsrecht niet aansluit bij de echte werkelijkheid van een ondernemer of burger die op een bepaalde plaats bepaalde activiteiten wil ontplooien. Het is dan ook niet verwonderlijk dat in twee in de Herijkingsbrief aangekondigde wetssystemen, te weten het Activiteitenbesluit7 en de Wabo8 is aangesloten bij de echte werkelijkheid van respectievelijk activiteiten en projecten. Het Activiteitenbesluit bevat milieuregels voor inrichtingen waarin bepaalde activiteiten worden ontplooid, zoals lassen,9 lozen10 en solderen,11 activiteiten die de exploitant van een inrichting waarin activiteiten met betrekking tot metalen plaatsvinden zonder juridische vooropleiding aanstonds zal herkennen. De Wabo bevat regels over een plaatsgebonden project dat bestaat uit één of meer activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving.12 Ook hier gaat het om activiteiten die voor burgers en ondernemers gewoonlijk zonder juridische vooropleiding duidelijk zullen zijn, zoals bouwen,13 vellen van een houtopstand14 of het maken van handelsreclame.15 Daarmee heeft de wetgever de samenhang die bestaat in de echte werkelijkheid van een project voor burgers en ondernemers beter16 in overeenstemming gebracht met de juridische werkelijkheid.

In het rapport Ruimte voor leven wordt onder meer gesteld, dat de afgelopen decennia door verschillende oorzaken een complex en kostbaar bouwwerk van regels is ontstaan om een duurzaam gebruik van de schaarse ruimte in Nederland in goede banen te leiden. Onder meer door de Europeanisering van belangrijke delen van het beleid voor de fysieke leefomgeving, is een situatie gegroeid, waarin het nationale gefragmenteerde stelsel van het omgevingsrecht niet langer is aangepast aan de eisen van de 21e eeuw. (...) Verdere verfijningen en aanvullende instrumenten om een betere aansluiting op de praktijk te bereiken, zoals in het verleden steeds is gezocht, bieden nauwelijks nog een oplossing en beginnen steeds meer onderdeel van het probleem te worden. De werkgroep komt tot de conclusie dat een redesign van het omgevingsrecht nodig is.17

In het voorwoord bij de bundeling van essays over de toekomst van het omgevingsrecht wordt gesteld dat er behoefte bestaat aan een eenduidig, overzichtelijk en samenhangend stelsel van regels.18 De opdracht luidt onder meer om de contouren te ontwerpen van een realistisch stelsel van omgevingsrecht dat recht doet aan de wens in de maatschappij om de inrichting van de fysieke leefomgeving op een snellere, doorzichtigere en eenvoudigere wijze aan de maatschappelijk gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving te kunnen aanpassen. In de opdracht zijn enige aanwijzingen te vinden voor het feit dat het ministerie bij de inrichting van het stelsel van omgevingsrecht zoekt naar wat in de werkelijkheid samenhangt. De aandacht van de essayisten wordt namelijk gevraagd voor een aantal uitgangspunten of inrichtingsprincipes. Een van die inrichtingsprincipes is: gebiedsgericht (integraal) versus sectoraal. Gevraagd wordt wat het vertrekpunt zou moeten zijn: de ruimte of het project waar alles samenkomt (het optimale integrale resultaat) of het samenstel van alle deelbelangen (waarbij elke sector ten minste de minimale norm haalt). De ruimte of het project zijn samenhangen die zich in de werkelijkheid voordoen. Het lijkt er dus op dat het ministerie voor wat betreft de gewenste samenhang wenst aan te sluiten bij de echte werkelijkheid.19

In de beleidsbrief Eenvoudig Beter kondigt de minister van IenM een nieuwe Omgevingswet aan. De minister schrijft dat burgers, ondernemers en overheden worstelen met de steeds complexer wordende samenhang tussen de verschillende wettelijke kaders. Die complexiteit leidt tot onduidelijkheid en onzekerheid rond voorgenomen ruimtelijke projecten als de aanleg van (spoor)wegen, stedelijke herstructurering, plattelandsontwikkeling, waterveiligheid, energietransitie en natuurprojecten.20 Voor mijn

betoog is de aandacht voor de genoemde concrete projecten, de echte werkelijkheid van belang.