63.3 Een eerste tussenstand

Even een tussenstand: die goeie oude WNo zoals inmiddels – grotendeels – vernummerd naar titel 2 van hoofdstuk 9 Awb is weliswaar verouderd maar bewijst zo nu en dan nog steeds belangrijke diensten. Onderzoek uit eigen beweging (ooit artikel 15 WNo) is (in ieder geval) voor de Nationale ombudsman niet aan veroudering onderhevig. Die bepaling is meer dan ooit nodig voor het op een moderne leest schoeien van het ombudswerk. De ombudsman kan dus nog steeds, wettelijk, goed uit de voeten maar of dat nu leidt tot beter bestuur is de vraag. En, schande dat het woord burger nu pas valt, merkt de burger – u weet wel: dat is een ieder die het recht heeft een verzoek in te dienen ingevolge artikel 9:18 Awb – dat er beter wordt bestuurd omdat er wordt geleerd van klachten?

Leren van klachten door de overheid is essentieel. Ook burgers laten dat vaak weten wanneer zij hun verzoek (in termen van het externe klachtrecht) – liever spreken we van signalen en klachten – voorleggen aan de (Nationale) ombudsman. Klagen doe je vaak voor jezelf omdat je hoopt dat je probleem dan wordt opgelost maar regelmatig laten klagers weten dat zij hun mondelinge of schriftelijke klacht nu juist hebben voorgelegd aan het bestuursorgaan omdat zij hopen dat anderen daardoor niet hetzelfde mee zullen hoeven maken als wat henzelf is overkomen. Kortom in de verwachting dat klagen uiteindelijk bijdraagt aan behoorlijk bestuur.

Maar die verwachting komt lang niet altijd uit. Eerst maar een voorbeeld uit de praktijk waar klagen niet heeft geholpen en waar ook de formele behandeling van het verzoek door de Nationale ombudsman, als tweedelijns klachtinstantie, niet heeft geleid tot oplossing van het individuele probleem. Sterker: er kwam evenmin een aanpassing van praktijk en regels die door de ombudsman werden aanbevolen. Uit dat onderzoek bleek dat de problemen waarin klaagster en haar gezinsleden – overigens zeker niet als enigen – waren komen te verkeren door verandering van regels wel mogelijk zou zijn.

De zaak is beschreven in het rapport ‘Vestzak, Broekzak?’ en betreft een onderzoek naar een klacht over de gevolgen van de verhoging van een uitkering wegens hulpbehoevendheid.1 In het kort gaat het om het volgende. Het UWV verhoogt op basis van een nieuwe wetsbepaling, in 2014 de uitkering van mevrouw G met € 371 per maand omdat zij veel extra kosten maakt vanwege haar hulpbehoevendheid. Door deze verhoging van haar inkomen vallen andere inkomstenbronnen, zoals onder meer toeslagen, weg of worden verlaagd. Zij moet voortdurend met bezwaarschriften en klachten opkomen tegen beslissingen van diverse bestuursorganen om aan te tonen dat haar inkomen (heel grof samengevat) deels bedoeld is voor zorg. Uit het onderzoek van de Nationale ombudsman blijkt dat uitvoering van wetten en regels leidt tot onacceptabele uitkomsten voor mevrouw en tot grote problemen van haar gezin. De ombudsman oordeelt in het rapport dat de uitvoering van de wet (die leidde tot de inkomensverhoging) in de situatie van mevrouw tot onacceptabele problemen leidt. UWV, CAK, de Belastingdienst/Toeslagen en de gemeente zijn het erover eens dat de problemen van mevrouw moeten worden opgelost, zo staat in het rapport. Echter, structurele maatwerkoplossingen zijn volgens alle betrokken overheden niet mogelijk. In ieder geval is dat wat UWV, Belastingdienst/Toeslagen, de gemeente waar mevrouw woont en ook het CAK aan de Nationale ombudsman lieten weten.

Op aanbevelingen van de ombudsman wordt door Financiën gereageerd met het argument dat de Awir geen mogelijkheid biedt om ten gunste van mevrouw van de regels die haar dwarszitten af te wijken. De gemeente op haar beurt laat weten dat de sleutel van de oplossing bij Financiën en Sociale zaken ligt. Sociale zaken laat weten dat de situatie waarin mevrouw is komen te verkeren als zodanig beoogd (!) is. Aanpassen van regels of beleid is dan ook niet aan de orde. Als mevrouw tenslotte na alle bezwaar- en klachtprocedures de zaak aan de (belasting)rechter voorlegt, haalt zij ook daar bakzeil. Het rapport van de ombudsman komt in de uitspraak uitgebreid aan de orde.2 Ook passeren daar alle argumenten opnieuw de revue net als de voor mevrouw negatieve gevolgen van de inkomensverhogende wettelijke bepalingen. Maar het sluitstuk is toch de ongegrondheid van het beroep en de in overweging 20 gedane verzuchting/oproep van de rechter om in de uitspraak samen met het rapport van de Nationale ombudsman aanknopingspunten te zien om de regeling met betrekking tot de aanvullingen wegens hulpbehoevendheid en de gevolgen daarvan eens nader te beschouwen. Tot de dag van vandaag verkeert mevrouw in problemen zo blijkt uit recent contact tussen mevrouw en de Nationale ombudsman.

Is dit de enige ellendige casus in 25 jaar Awb (of in iets meer dan 35 jaar WNo)? Zeker niet. Er zijn vele klachten, verzoeken en rapporten die op vergelijkbare wijze laten zien dat bezwaar, beroep en klacht niet leiden tot hetgeen juist is (daarover bestond in het vestzak/broekzak-rapport bij geen enkele overheidsinstantie enige twijfel) en ook in de concrete situatie niet zal worden gerealiseerd om redenen die niets te maken hebben met een behoorlijk handelende en goed besturende overheid of een verantwoordelijke (mede-) wetgever.

Op basis van het door de jurist die zich ook wetenschappelijk wil laten gelden zo graag gehanteerde onderzoeksuitgangspunt dat (ook) bij N=1 al voorzichtige maar wel geldige conclusies kunnen worden getrokken lijkt mij een verdedigbare conclusie dat titel 9.2 Awb niet zonder meer leidt tot goed bestuur. Dat kan dus beter.

Wat is er voor nodig om het Awb-klachtrecht de motor te laten worden van goed bestuur? Moeten de wettelijke bepalingen worden aangepast? Dat is zeker aan te bevelen maar is niet het eerste wat moet gebeuren. Bestuursorganen moeten allereerst meer lef hebben om te doen waarvan zij weten dat dat het goede is. Als de overheid vindt dat klagers eigenlijk gelijk hebben moeten ze dat gelijk ook geven en realiseren. Dus: als de gemeente vindt dat een maatwerkoplossing geboden is dan levert de gemeente die ook. Als een lokale mede-overheid weet dat het uitsterfbeleid van woonwagenstandplaatsen in strijd is met in Verdragen vastgelegde fundamentele rechten (of wist dat niet maar wordt er door de Nationale ombudsman, het College van de rechten van de Mens en de minister van BZK op gewezen) dan zorgt die overheid, omdat die goed wil besturen, dat het uitsterfbeleid overboord wordt gezet. Het is dus niet zozeer een kwestie van regels maar veeleer een kwestie van houding en gedrag. Iets waarvan overigens de overheid vindt dat dat ook bij sommige burgers wel een tandje beter kan. Ik zou zeggen dat bij het geven van het goede voorbeeld overheid en burger niet op elkaar hoeven te wachten.