4.5.5.2 De Agreement between Member Bureaux of the Council of Bureaux

Weliswaar kennen alle rechtsstelsels in het kader van het groenekaartstelsel de rechtstreekse vordering ten gunste van de benadeelde tegen het Bureau van het land van het ongeval, een wezenskenmerk van het groenekaartstelsel is deze figuur niet. Noch de regels van de Council of Bureaux, noch Aanbeveling nr. 5 van de UNECE stellen het bestaan van de action directe of een eigen recht als voorwaarde voor deelname aan het stelsel.1 Desondanks lijken alle schrijvers er - expliciet of impliciet - vanuit te gaan dat de benadeelde een aanspraak op het Bureau van het land van het ongeval geldend kan maken, ook zonder dat daaraan een wettelijke verankering in de vorm van een op de wet gebaseerd eigen recht of een action directe ten grondslag ligt.

In de volgende bladzijden wordt nagegaan van welke juridische figuren het groenekaartstelsel zich bedient om de relatie met de benadeelde te regelen, hoe in de literatuur over deze constructie wordt gedacht en of de aanname juist is dat de benadeelde ook zonder wettelijk verankerd eigen recht een actie tegen het Bureau heeft.

Welke bepalingen bevat de Agreement between Member Bureaux of the Council of Bureaux omtrent de positie van de benadeelde?

De centrale bepaling in deze overeenkomsten en de enige die iets zegt over de rechten en verplichtingen van het Bureau in het land van het ongeval met betrekking tot de benadeelde, is die waarbij de contracterende Bureaus elkaar over en weer volmacht tot het regelen van schadegevallen verlenen. In de Agreement between Member Bureaux of the Council of Bureaux luidt deze clausule als volgt:

Er zij op gewezen dat de Agreement between Member Bureaux of the Council of Bureaux, anders dan de Multilateral Agreement, geen clausule bevat waardoor het Bureau ook en mede namens zijn leden, de verzekeringsmaatschappijen contracteert. Zie hierna, paragraaf 4.5.53 onder b. Er is geen goede reden aan te geven voor het verschil, zodat moet worden aangenomen, dat ofwel de Agreement between Member Bureaux ten onrechte niet naar de leden van het Bureau verwijst, dan wel dat de Multilateral Agreement dat ten onrechte wel doet. Het antwoord op deze vraag zal pas kunnen worden gegeven na een nader onderzoek van de juridische aspecten van beide overeenkomsten.

Bij de Agreement between Member Bureaux of the Council of Bureaux gaat het dus om een volmacht, waarbij het Bureau van het land van het ongeval optreedt als vertegenwoordiger van het Bureau op welks gezag de groene kaart werd afgegeven. Uit deze figuur vloeit voort dat het Bureau van het land van het ongeval op basis van deze overeenkomst niet op eigen naam door de benadeelde kan worden aangesproken, maar alleen kan optreden namens het Bureau op gezag waarvan de groene kaart is uitgegeven. Op dit aspect is reeds gewezen door Claeys.2

Komen de benadeelde en het Bureau van het ongevalsland tot overeenstemming over de afwikkeling, maar betaalt dat Bureau vervolgens niet, dan zal de benadeelde in beginsel tegen het Bureau op gezag waarvan de groene kaart werd uitgegeven, moeten procederen en niet tegen het Bureau door welks bemiddeling de (vaststellings)overeenkomst tot stand kwam.3 Een vertegenwoordiger wordt immers niet zelf partij bij de overeenkomst die hij tussen zijn opdrachtgever en de wederpartij tot stand brengt.

De Agreement between Member Bureaux of the Council of Bureaux brengt op zich dus niet mee dat de benadeelde aanspraken tegen het Bureau van het land van het ongeval zelf verkrijgt. Een dergelijke aanspraak tegen dat Bureau moet uit andere bron voortvloeien.

Op grond van de overeenkomst tussen de Bureaus komt alleen een vertegenwoordigingsrelatie tot stand tussen enerzijds 'regelend' Bureau en anderzijds garanderend Bureau. De afwikkeling van de schade vindt op grond daarvan juridisch gezien plaats tussen garanderend Bureau en benadeelde. Dat is niet alleen onwenselijk, gezien de moeilijkheden die de benadeelde daarvan ondervindt in geval van problemen, bijvoorbeeld bij de financiële afwikkeling, men kan zich afvragen of deze consequentie door de Bureaus beoogd is. Alvorens op die vraag in te gaan moet eerst worden onderzocht of het IVB, de groene kaart, wellicht meebrengt dat de benadeelde aanspraken tegen het 'regelend' Bureau zelf en niet in diens hoedanigheid van vertegenwoordiger van het garanderend Bureau verkrijgt.

Voor zover de aanspraken van de benadeelde in het kader van het groenekaartstelsel afhankelijk zijn van de aanwezigheid van een geldig IVB, zou aan dat document wellicht een aanspraak zijn te ontlenen. Omtrent het juridische karakter van de groene kaart bevat het huidige model echter geen enkele informatie.4 Anders dan in het verleden bevat de huidige groene kaart slechts feitelijke gegevens omtrent de dekking gevende verzekeraar, het Bureau onder welks gezag de groene kaart is uitgegeven, de houder van de kaart en omtrent het verzekerde risico (kenteken, merk en type van het verzekerde voertuig) en de landen waarvoor en de periode waarbinnen de kaart geldig is.

Deze wijziging in de vorm en de inhoud van de informatie op de kaart heeft echter geen enkel ander doel gehad dan het document te vereenvoudigen. Het is niet de bedoeling van de Bureaus (en van de UNECE die het nieuwe model in haar vergadering van 29-31 oktober 2008 heeft goedgekeurd) om in het rechtskarakter ervan verandering te brengen.5 Daarom is de literatuur die over het rechtskarakter van de groene kaart in de loop der jaren is verschenen nog steeds (voor een belangrijk deel) relevant.

Vooral in de eerste jaren van het groenekaartstelsel is met name in de Duitstalige landen gedebatteerd over de vraag of het IVB een verzekeringsbewijs is, dan wel of zij het karakter heeft van een garantiebewijs, waarop de benadeelde een beroep kan doen.

De groene kaart werd en wordt meestal als verzekeringsbewijs aangeduid. Ook de Internal Regulations, in de Preamble, overweging 4b, typeren de groene kaart als volgt:

In dit opzicht zetten de Internal Regulations de lijn voort van de opeenvolgende versies van de Uniform Agreement, die ook consequent van een verzekeringsbewijs spraken.

In Duitsland is het Schmitt geweest die de rechtsverhoudingen op grond van het groenekaartstelsel in het algemeen en het karakter van de groene kaart in het bijzonder het meest grondig heeft geanalyseerd, met uitvoerige vermelding van eerdere literatuur. Hij constateert om te beginnen dat aan de verzekeringsovereenkomst in het kader van de schaderegeling onder het groenekaartstelsel geen betekenis toekomt:

Ten aanzien van het karakter van de groene kaart constateert hij:

Schmitt concludeert dan ook dat het groenekaartstelsel:

Van de recentere Duitse schrijvers lijkt Lemor een iets andere opvatting te huldigen:

Hij wijst erop dat de groene kaart in beginsel alleen wordt afgegeven als een verzekeringsverhouding bestaat. Er komen echter situaties voor waarin de verzekeringsdekking ontbreekt:

Lemor gaat er dus kennelijk vanuit, dat de groene kaart een verzekeringsbewijs is. Alleen als de verzekeringsverhouding die aan de groene kaart ten grondslag behoort te liggen ontbreekt, krijgt de groene kaart in zijn optiek een andere functie, namelijk die van een - van de verzekeringsovereenkomst losstaand - garantiedocument. Over het precieze juridische karakter van die garantie laat hij zich niet uit.

In Frankrijk heeft onder meer Ripoll over de juridische aspecten van het groene-kaartstelsel geschreven. Hij merkt op dat de groene kaart:

Dat lijkt er op het eerste gezicht op te wijzen dat hij de groene kaart als een verzekeringsbewijs ziet. Hij wijst er echter vervolgens op, verwijzend naar Franse jurisprudentie, dat de kaart haar functie vervult onafhankelijk van de onderliggende verzekeringsovereenkomst, dat het niet van belang is of de polis is opgezegd, de dekking geschorst, de overeenkomst nietig is of wellicht nooit heeft bestaan of dat zij inmiddels niet meer op het betreffende voertuig betrekking heeft, ja dat zelfs valse groene kaarten door het Bureau émetteur dienen te worden gegarandeerd.'12 Al laat hij zich noch over het karakter van de groene kaart als verzekerings- of garantiebewijs, noch over de verhoudingen tussen de Bureaus expliciet uit, Ripoll lijkt toe te geven dat de groene kaart niet het bestaan van een verzekeringsovereenkomst garandeert:13

Recenter zijn Lambert-Faivre & Leveneur, Droit des assurances, kort over het groenekaartstelsel. Over het IVB merken zij (slechts) op dat:

"la Carte Verte constitue en soi un document d'assurance autonome qui procure à son titulaire une garantie dans les limites qu'il énonce, et indépendant du contrat national qui lui sert de base."14

Wel een verzekeringsdocument derhalve, maar een waarvan de functie onafhankelijk van de onderliggende verzekeringsverhouding is. Over de aard van de rechtsverhoudingen in het kader van het groenekaartstelsel zeggen zij verder niets.

Ik sluit mij aan bij de opvatting dat de groene kaart niet het bestaan van een verzekeringsovereenkomst bewijst 15 De kaart vervult haar rol onafhankelijk van het bestaan van een overeenkomst of van de vraag of deze overeenkomst in het concrete geval dekking geeft. Ook als de verzekeringsdekking vervallen is, wellicht zelfs nooit heeft bestaan, dient het IVB, mits het aan bepaalde uiterlijke voorwaarden voldoet, het doel waarvoor het in het leven is geroepen: de automobilist wordt aan de grens doorgelaten en bij schade wordt de benadeelde door (of namens) het Bureau van het land van het ongeval schadeloos gesteld.

Geen verzekeringsbewijs derhalve, maar wat dan wel? De groene kaart wordt gewoonlijk als een document aangeduid dat een garantie belichaamt. Deze garantie zou inhouden dat het Bureau van het ongevalsland het schadegeval namens de verzekeraar, dan wel het Bureau waarbij die verzekeraar is aangesloten, zal regelen en - vervolgens - dat die verzekeraar, dan wel het Bureau waarbij hij is aangesloten, het 'regelend' Bureau conform de overeenkomsten zal restitueren. Zo bijvoorbeeld Schmitt, die op grond van de Uniform Agreement voor de Bureaus twee verschillende verplichtingen onderscheidt: in de eerste plaats de verplichting tot schaderegeling die het 'regelend' Bureau op zich neemt. Hij typeert deze verplichting als een:

De andere verplichting is die van het betalend (in de huidige terminologie: garanderend) Bureau ten opzichte van het 'regelend' Bureau. Deze omschrijft hij als Bezahlungsgarantie.17

Het gaat in deze opvatting om twee verschillende, over en weer afgegeven garanties van het ene Bureau aan het andere. Het 'regelend' Bureau garandeert de afwikkeling van het schadegeval met de benadeelde, het garanderend Bureau garandeert dat de door het 'regelend' Bureau aan de benadeelde, op grond van een geldige groene kaart, betaalde schadevergoedingen worden gerestitueerd.

Bij deze opvatting zijn vraagtekens te plaatsen. In de eerste plaats valt noch uit de huidige overeenkomsten tussen de Bureaus, noch uit de bewoordingen van de groene kaart zelf af te leiden dat deze garantie de benadeelde een aanspraak op het Bureau van het land van het ongeval verschaft. Deze spreken immers alleen van een volmacht en op grond van deze verhouding ontstaan slechts verbintenissen tussen de volmachtgever en de wederpartij in dit geval de benadeelde. De gevolmachtigde wordt niet zelf partij.

Een tweede bezwaar is dat Schmitt spreekt van de overname van een dekkingsgarantie. Hij stelt zich kennelijk op het standpunt dat het 'regelend' Bureau de dekking die door de verzekeraar wordt verleend, overneemt. Maar van een dergelijke overname is geen sprake, want - vooropgesteld dat de benadeelde de verzekeraar zelf op grond van een eigen recht of een directe actie kan aanspreken - de vordering tegen het 'regelend' Bureau komt naast de aanspraak op de verzekeraar te staan.

Toch heeft de opvatting dat het 'regelend' Bureau zich op grond van de geldige groene kaart garant stelt voor de regeling en eventueel vergoeding van de door de houder van de kaart veroorzaakte schade een aantrekkelijke kant. Ik kom daarop onder i hierna terug.

Sommige schrijvers betogen dat de overeenkomsten tussen de Bureaus een derden-beding bevatten en dat de benadeelde door dat derdenbeding te aanvaarden een aanspraak op het 'regelend' Bureau verkrijgt.

Durry is een aanhanger van deze constructie. Hij ziet in de Uniform Agreement de voorloper van de Agreement between Member Bureaux of the Council of Bureaux een (impliciete) stipulation pour autrui:

Ook Schmitt denkt er zo over:

Niet geheel duidelijk is of hij daarvoor als voorwaarde ziet dat het land van het ongeval voor zuiver 'nationale' ongevallen in een directe actie van de benadeelde jegens de verzekeraar voorziet. Daarvoor zou pleiten dat de 'groenekaartbenadeelde' anders in een gunstiger positie zou verkeren dan de benadeelde bij een zuiver 'nationaal' ongeval. Hem zou dan immers een directe actie ter beschikking staan die andere benadeelden moeten ontberen. Daartegenover staat, dat aan de tekst van de Uniform Agreement geen argumenten zijn te ontlenen waarom in het ene geval wel, en in het andere geval van derdenwerking geen sprake zou zijn.

Welke derdenwerking de Uniform Agreement dan precies zou toekomen, laten zij in het midden.

De figuur van het derdenbeding lijkt aantrekkelijk om een aanspraak van de benadeelde op het 'regelend' Bureau te verklaren, maar is toch wat gewrongen. In de eerste plaats al, omdat het derdenbeding door de derde moet worden aanvaard. Men zou kunnen redeneren dat de derde, de benadeelde, het beding aanvaardt door zich om schadevergoeding tot het 'regelend' Bureau te wenden. Maar de derde zal de overeenkomst tussen de Bureaus niet kennen en hij zou in die opvatting dus een beding aanvaarden waarvan hij het bestaan noch de inhoud kent. Bovendien lijkt de opvatting dat de - huidige - overeenkomsten tussen de Bureaus - de Agreement between Member Bureaux of the Council of Bureaux en de Internal Regulations die de standaardvoorwaarden van deze overeenkomst bevatten - aan derden rechten toekennen, niet door de Bureaus te zijn bedoeld. Blijkens het Explanatory Memorandum kunnen derden - en daarbij worden met name de leden van de Bureaus en hun benoemde correspondenten genoemd - aan de Internal Regulations geen rechten ontlenen.21

Dan ligt het ook niet voor de hand dat benadeelden dat wel zouden kunnen. Het derdenbeding is daarom als verklaring voor de aanspraken van de benadeelde tegen het 'regelend' Bureau niet geheel bevredigend.

Zijn er dan nog andere grondslagen denkbaar voor een recht van de benadeelde jegens het 'regelend' Bureau?

Claeys ziet in de Uniform Agreement een overeenkomst van borgtocht. In zijn opvatting treedt het 'regelend' Bureau op als hoofdelijk borg (caution solidaire) voor het betalend Bureau en de verzekeraar, die op zijn beurt zijn verzekerde in deze borgtocht betrekt door het afgeven van een groene kaart, welke deze laatste door het plaatsen van zijn handtekening aanvaardt:22 Doordat het 'regelend' Bureau het schadegeval regelt als ware het verzekeraar, wordt het met een verzekeraar gelijk gesteld en omdat een directe actie tegen de verzekeraar mogelijk is, kan deze ook tegen het Bureau worden uitgeoefend.

In de eerste plaats kan worden opgemerkt dat in de opvatting van Claeys de directe actie tegen de verzekeraar nog steeds nodig is om de directe actie tegen het Bureau te verklaren. Uit het groenekaartstelsel als zodanig valt geen directe actie tegen het Bureau te construeren.

De opvatting van Claeys zou voorts inhouden dat enerzijds het 'regelend' Bureau optreedt als borg voor het garanderend Bureau en de verzekeraar, terwijl anderzijds datzelfde garanderend Bureau weer optreedt als borg voor de verzekeraar, voor het geval deze zijn verplichtingen uit hoofde van de eerstbedoelde borgtocht jegens het 'regelend' Bureau niet zou nakomen. Een nogal gewrongen constructie.

Een tweede bezwaar tegen deze constructie is dat de borg - althans naar Nederlands recht - eerst de hoofdschuldenaar dient aan te spreken. Dat zou betekenen dat de benadeelde zich eerst tot de verzekeraar of het garanderend Bureau zou moeten wenden en pas als deze niet thuis geven tot het 'regelend' Bureau. En dat is een moeite die het groenekaartstelsel de benadeelde nu juist wil besparen.

Ten slotte de opvatting van Besson. Deze komt op grond van een andere constructie tot een aanspraak van de benadeelde op het 'regelend' Bureau, namelijk met behulp van de figuur van de délégation imparfaite.

In deze figuur wordt naast de oorspronkelijke debiteur, met goedvinden van de schuldeiser, een tweede schuldenaar geplaatst. Het gaat hier derhalve om de cumulatieve, versterkende of onvoltooide schuldoverneming.24

Tegen de opvatting van Besson zijn dezelfde bezwaren in te brengen als tegen de constructie van het derdenbeding.25 In de eerste plaats is ook voor schuldoverneming - althans naar Nederlands recht - de toestemming van de schuldeiser vereist, een toestemming die de benadeelde als schuldeiser zich zeker niet bewust is te hebben gegeven. Bovendien stuit men ook hier op het bezwaar dat de Bureaus in de Internal Regulations alleen hun eigen relaties hebben willen regelen en derden daarin geen rechten hebben willen toedelen.

Vooropgesteld zij dat de kwestie van de grondslag van de eigen aanspraak van de benadeelde op het Bureau van het land van het ongeval voornamelijk van academische aard is. In alle aan het groenekaartstelsel deelnemende landen is aan de benadeelde een op de wet gebaseerde directe actie of zelfs een eigen recht tegen het Bureau toegekend.

Bij het zoeken van een op het groenekaartstelsel gebaseerd eigen recht van de benadeelde tegen het 'regelend' Bureau, zal het antwoord niet kunnen worden gevonden in de tekst van de Agreement between Member Bureaux of the Council of Bureaux, noch in de Internal Regulations. Overeenkomsten binden alleen partijen en het Explanatory Memorandum maakt dat ten overvloede nog eens duidelijk: het heeft niet in de bedoeling van de Bureaus gelegen om derden op grond van deze overeenkomst rechten toe te kennen. Ook de groene kaart biedt, zeker in haar huidige vorm, onvoldoende aanknopingspunten voor een juridische kwalificatie van het document en van de relatie tussen benadeelde en 'regelend' Bureau.

Dat betekent dat de juiste kwalificatie van deze relatie buiten deze documenten moet worden gezocht. Daarbij zoek ik aansluiting bij de bedoelingen van het groenekaartstelsel zoals die uit Aanbeveling nr. 5 van de UNECE blijken en zoals die kunnen worden afgeleid uit de praktijk van de Bureaus. Bij mijn weten heeft geen enkel 'regelend' Bureau in de ruim zestig jaar dat het groenekaartstelsel functioneert het standpunt ingenomen dat het niet zelf in rechte kan worden aangesproken, maar dat de dagvaarding tegen het garanderend Bureau of tegen de dekking gevende verzekeraar moet worden uitgebracht. Zonder dat de overeenkomsten dat uitdrukkelijk bepalen, gaan de Bureaus er dus kennelijk van uit dat zij zelf, in hun kwaliteit van 'regelend' Bureau, op eigen naam garant staan voor de afwikkeling van schadegevallen die zich op hun grondgebied voordoen. Ik zou hier niet van borgtocht willen spreken om de redenen hiervoor, onder g uiteengezet.

Liever zou ik uitgaan van een zelfstandige garantie van het 'regelend' Bureau dat het de schade aan benadeelden vergoedt die door bezoekende, van een geldige groene kaart voorziene voertuigen is veroorzaakt, een garantie die niet afgeleid wordt van een eventuele onderliggende garantie van het garanderend Bureau of van een verzekeraar. In deze opvatting stelt het 'regelend' Bureau zich garant dat de schade aan de benadeelde vergoed wordt als deze een geldige groene kaart produceert. Dat geeft aan de groene kaart tot op zekere hoogte het karakter van een 'garantiebewijs'. Het aantrekkelijke van deze verklaring van de positie van het 'regelend' Bureau onder de Agreement between Member Bureaux of the Council of Bureaux is dat zij nauw aansluit bij de kwalificatie van de positie van het 'regelend' Bureau onder de Multilateral Agreement, zoals die hierna in paragraaf 4.5.53, in het bijzonder onder d, zal worden uitgewerkt.