Einde inhoudsopgave
Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/I.2.3.2
I.2.3.2 De gemeenschappelijkheden
mr. D.W.M. Wenders, datum 27-09-2010
- Datum
27-09-2010
- Auteur
mr. D.W.M. Wenders
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Vergelijk ook het rapport van de VAR-Commissie voor rechtsbescherming waarin dit als een van de kenmerken van het bestuur genoemd wordt, Rapport VAR-Commissie Rechtsbescherming 2004, p. 24.
PG Awb I, p. 134. Rechterlijke organen zijn echter geen bestuursorganen, benadrukt de wetgever vervolgens. Daarmee wordt de nadruk gelegd op het (formele) onderscheid tussen bestuur en rechtspraak. Widdershoven signaleert en beschrijft die formele benadering van de wetgever, die reeds in het Voorontwerp Awb doorklonk, Widdershoven 1989, p. 16-17. De in dit stuk aangehaalde overwegingen van de wetgever worden gegeven in de toelichting op artikel 1:1 Awb. In het tweede lid van die bepaling zijn de organen opgesomd die niet dienen te worden beschouwd als bestuursorgaan in de zin van de Awb. Ook bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak belast zijn en onafhankelijk zijn, worden in het tweede lid uitgezonderd.
PG Awb I, p. 133.
De Waard 1987, p. 13. Een punt van verschil is overigens wel dat de rechter besluiten van het bestuur kan aantasten, terwijl de verbindendheid van uitspraken van de rechter niet door een ander orgaan (althans een orgaan dat geen rechterlijke instantie is) kan worden aangetast, zie ook: Bovend'Eert 2008, p. 3.
Rapport VAR-Commissie rechtsbescherming 2004, p. 27.
Vgl: C.P.J. Goorden, 'Bezwaarschriftprocedures in de gemeentelijke praktijk', NTB 1995/9-10, p. 298.
Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 523 en 544. De mate waarin deze rechtsbeschermingscomponent aanwezig is, kan echter, per voorprocedure verschillen en binnen een voorprocedure per beleidsterrein of per bevoegdheid verschillen. In elk geval worden het administratief beroep en de bezwaarschriftprocedure vrij algemeen en reeds geruime tijd tot (onder meer) vormen van rechtsbescherming bestempeld. Ten Berge en Tak merken reeds op dat de gangbare opvatting inhoudt dat zowel administratief beroep als bezwaar plegen te worden gezien als onderdelen van rechtsbescherming, J.B.J.M. Ten Berge & A.Q.C. Tak, Hoofdlijnen van het Nederlands administratief procesrecht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1990, p. 7. Op de vraag wat exact onder rechtsbescherming dient te worden verstaan en welke definitie daarvan in dit onderzoek gehanteerd wordt, wordt nader ingegaan in par. 4.2.2 van Deel II.
C.J.N. Versteden, 'De plaats van bezwaar en administratief beroep in het stelstel van rechtsbescherming', NTB 1995/9-10, p. 286-287; Rapport VAR- Commissie rechtsbescherming 2004, p. 14-15. In dit rapport worden zowel het beroep bij de bestuursrechter als de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep beschouwd als klassieke vormen van rechtsbescherming.
Onder de Awb wordt het begrip bestuursprocesrecht ruim opgevat en worden daartoe de processuele voorschriften uit hfst. 6, 7 en 8 van de Awb, die zowel betrekking hebben op de procedure bij de rechter als op de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep, gerekend. Het bestuursprocesrecht ziet derhalve op de contentieuze fase waaronder ook bezwaar en administratief beroep vallen, Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 567. In enge zin omvat het bestuursprocesrecht slechts procedurele voorschriften die betrekking hebben op de procedure bij de bestuursrechter.
PG Awb II, p. 174.
Widdershoven 1989, p. 44. De mogelijkheid om beleidsaspecten bij de beoordeling een rol te laten spelen en de omstandigheid dat de beslissende colleges niet onafhankelijk zijn de belangrijkste redenen om deze procedures niet als rechtspraak aan te merken.
PG Awb II, p. 60. De Raad van State legt in het advies over de aanpassing van de Awb wat betreft de kosten bestuurlijke voorprocedures weer de nadruk op het onderscheid tussen rechtspraak en bestuurlijke voorprocedures. Daar wordt benadrukt dat de voorprocedure een ander karakter heeft dan een rechtsgeding voor de bestuursrechter, Kamerstukken 111999/00, 27 024, nr. A, p. 3.
Onder bestuursrechtelijke voorziening moet worden verstaan een niet in het burgerlijke recht geregelde bij wet opengestelde aparte voorziening die voor de burger de mogelijkheid biedt om de juistheid van een overheidsgedraging te laten beoordelen en die ertoe kan leiden dat een bestreden besluit ongedaan wordt gemaakt, P. Nicolaï, B.K. Olivier, I.C. van der Vlies, L.J.A. Damen & B.J. Schueler, Bestuursrecht (zesde druk), Amsterdam: Factotum 1997, p. 568. Iets verderop blijkt dat het orgaan dat de overheidsgedraging moet beoordelen in een bestuursrechtelijke voorziening een rechterlijke instantie of een bestuursorgaan kan zijn.
Zij lijken de beginselen van behoorlijk bestuursprocesrecht op te vatten als ruime behoorlijkheidsnormen die op contentieuze procedures van toepassing zijn. Zij stellen nl. dat voor beroep op de rechter eventuele behoorlijkheidseisen opgehangen kunnen worden aan de beginselen van behoorlijke rechtspraak terwijl de behoorlijkheidseisen voor administratief beroep of bezwaar als ongeschreven rechtseisen aan de beginselen van behoorlijk bestuur kunnen worden vastgeknoopt. Erkenning van aparte beginselen van bestuursprocesrecht achten zij wenselijk om twee redenen: 1) zo komt het bijzondere karakter van de beslissingen in deze voorprocedures tot uitdrukking en 2) wordt de eenheid van bezwaar en administratief beroep en het beroep op de rechter benadrukt, zie Nicolaï en Olivier e.a. 1997, p. 570.
Nicolaï en Olivier e.a. 1997, p. 570.
Versteden 1995, p. 290.
Versteden is van oordeel dat bij deze voorprocedures een zwaar accent ligt op de bestuurlijke mogelijkheden, maar dat de meerwaarde van deze procedures slechts wordt gerealiseerd door een zorgvuldige combinatie van bestuurlijke en judiciële elementen, Versteden 1995, p. 291.
J.A. Smit, 'De administratieve voorprocedures', in: J.B.J.M. Ten Berge e.a. (red.), Nieuw bestuursprocesrecht, Deventer: Kluwer 1992, p. 52. Deze stelling nuanceert hij vervolgens enigszins door erop te wijzen dat het in de bezwaarschriftprocedure zijns inziens gaat om materiële bestuursrechtspraak en derhalve van onafhankelijkheid geen sprake is. Onduidelijk blijft echter of onafhankelijkheid daarmee een voorwaarde voor rechtspraak vormt of een behoorlijkheidseis.
De Waard 1987, p. 13. Hij geeft aan dat zelfs de procedure van het nemen van een originaire beslissing trekken kan vertonen van rechtspraak. Als voorbeeld haalt hij aan de rechtspraak-achtige procedures voor intrekking van een vergunning die door de jurisprudentie soms worden geëist alvorens het besluit mag worden genomen of in wetten vastgelegde procedures van preventieve rechtsbescherming.
De Waard 1987, p. 55. Zie ook: G.J. Wiarda, 'Het administratief beroep', in: Verspreide geschriften van G.J. Wiarda, Den Haag: VUGA 1986, p. 124-125; Polak 1976, p. 6.
Niettegenstaande de verschillen tussen bestuur en rechtspaak zijn er bij nadere beschouwing, zeker voor zover het de bestuurlijke voorprocedures betreft, ook overeenkomsten aan te wijzen. Het betreft in beide gevallen een procedure bij een overheidsorgaan, waarbij de taakuitoefening door dit orgaan leidt tot het eenzijdig vaststellen van de rechtspositie van de burger(s).1 Zowel het bestuur als de rechter zijn met enig openbaar gezag bekleed, aldus de Awb-wetgever.2 Met openbaar gezag bekleed houdt in dat een publiekrechtelijke bevoegdheid bestaat tot het bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten.3 Dat geldt voor zowel de werkzaamheid van het bestuur als van de (b estuurs)rechter.
In de literatuur is eveneens aandacht besteed aan de overeenkomsten tussen bestuur en rechtspraak in het algemeen, en tussen de voorprocedures en de procedure bij de rechter in het bijzonder. De Waard noemt als globaal punt van overeenkomst tussen de activiteiten van het bestuur en de rechter dat beide organen bevoegd zijn tot het nemen van bindende "besluiten" waarvan de naleving door de overheid in naam van het recht kan worden afgedwongen.4 Ook wordt wel gesteld dat in het geval van uitoefening van een strikt gebonden bestuursbevoegdheid door het bestuur in principe geen verschil bestaat met de taakuitoefening door de rechter. In beide gevallen bestaat de taakuitoefening door het betreffende orgaan uit wetstoepassing.5 In het verlengde daarvan wordt ook de werkzaamheid van het bestuur in de voorprocedure, indien sprake is van een (zuiver) gebonden bestuursbevoegdheid, gelijkgesteld met de werkzaamheid van de bestuursrechter. In beide gevallen bestaat die werkzaamheid, op initiatief van een belanghebbende burger, uit een rechtmatigheidstoetsing achteraf van een reeds genomen besluit.6
Bovendien maken (bepaal)de voorprocedures, naar algemeen wordt aangenomen, onderdeel uit van het Nederlandse stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming en wordt daaraan (mede) een rechtsbeschermingscomponent toegedicht.7 Dit is ook onder de Awb het geval.8 Voorts wordt de rechtsbeschermingsfunctie van het bestuursprocesrecht9 en de bestuursrechtspraak (recours subjectif) onder de Awb voorop gesteld en is handhaving van het objectieve recht (recours objectif) als primaire doelstelling verlaten.10 Ook vanuit die optiek lijkt er tussen de functies van (bepaal)de voorprocedures en de procedure bij de bestuursrechter enige mate van verwantschap te bestaan. In beide gevallen kan bindende beslechting van een geschil tussen burger en bestuur plaatsvinden in een met (bepaalde) waarborgen omklede procedure. Widdershoven meent dat administratief beroep en bezwaar kunnen worden getypeerd als vormen van geschilbeslechting die niet als rechtspraak beschouwd kunnen worden. Het element geschilbeslechting hebben deze procedures derhalve gemeen met rechtspraak.11 Ook de Raad van State merkt in zijn advies bij de tweede tranche van de Awb op dat de bezwaarschriftprocedure, als procedure voorafgaand aan het beroep op de bestuursrechter, elementen in zich draagt die vergelijkbaar zijn met de behandeling van het geschil door diezelfde bestuursrechter.12
Verwantschap betekent verwante eisen
Wordt de verwantschap tussen de bestuurlijke voorprocedures meer benadrukt, dan worden over het algemeen ook meer overeenkomstige of vergelijkbare procedurele behoorlijkheidseisen aangenomen. Zo worden de bestuurlijke voorprocedures en de procedure bij de rechter door Nicolaï en Olivier e.a. gerekend tot de bestuursrechtelijke voorzieningen, die een aantal gemeenschappelijke kenmerken hebben.13 Een van die kenmerken is dat het orgaan waaraan de beslissing in een bestuursrechtelijke voorziening (dat kan dus zowel een bestuursorgaan als een rechterlijke instantie zijn) is opgedragen de beginselen van behoorlijk bestuursprocesrecht in acht heeft te nemen.14 Zij menen derhalve dat op de bestuursrechtelijke voorzieningen bij het bestuur, zoals bezwaar en administratief beroep, beginselen van behoorlijk bestuursprocesrecht van toepassing zijn evenals op de procedure bij de rechter. Hoewel beide soorten voorzieningen verschillen, liggen de verschillen juist op het punt van de in acht te nemen behoorlijkheidseisen minder voor de hand.15 Versteden typeert de bezwaarschriftprocedure en administratief beroep als een overgangsgebied in het totale proces rond bestuursbesluiten. Deze voorprocedures liggen tussen het zuivere besluitvormingsproces en bestuursrechtspraak in en bestaan uit componenten die uit beide werelden afkomstig zijn.16 Daarop sluiten de toepasselijke procedurele eisen aan. In de Awb zijn enerzijds judiciële elementen, zoals procedurele voorschriften die een behoorlijke rechtsgang moeten waarborgen en die gelijkenis vertonen met regels die rechtspraak eigen zijn, opgenomen. Anderzijds bevat de Awb ook voorschriften die het bestuurlijke element in de voorprocedures veilig stellen.17 Anderen gaan daarin nog iets verder. Smit stelt bijvoorbeeld dat juist het geschilbeslechtende karakter van de bezwaarschriftprocedure bepalend dient te zijn voor de organisatie en inrichting van die voorprocedure. Dat betekent dat de eisen die aan behoorlijke rechtspraak worden gesteld eveneens gesteld moeten worden aan de bezwaarfase.18 Ook De Waard geeft aan dat bestuursorganen soms daden verrichten die sterk lijken op rechtspraak. Daarbij noemt hij het administratief beroep als voorbeeld.19 De Waard meent dat administratief beroep in het algemeen (naast bestuurlijke kenmerken) ook rechtspraakachtige aspecten bevat en voldoende verwant is met rechtspraak om te veronderstellen dat veel van de behoorlijkheidsnormen die voor rechtspraak gelden (in zekere mate) ook voor administratief beroep gelden.20 Hoewel de meningen uiteenlopen over de gewenste mate van toepasselijkheid, is er bij alle opvattingen, vanwege de aangenomen verwantschap met rechtspraak, plaats voor enige betekenis van de eisen van behoorlijke rechtspraak.