Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/I.2.3.3:I.2.3.3 Verschillende eisen gesteld door de bestuursrechter

Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/I.2.3.3

I.2.3.3 Verschillende eisen gesteld door de bestuursrechter

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In de praktijk worden de voor rechterlijke procedures geldende procedurele vereisten veelal direct of indirect gegrond op artikel 6 EVRM, dat ook primair en vooral betrekking heeft op de procedure bij een rechterlijke instantie. De vraag of en in hoeverre de vereisten van artikel 6 EVRM en de daaruit voortvloeiende procedurele waarborgen van toepassing zijn op de bestuurlijke fase, in het bijzonder de bestuurlijke voorprocedures, is evenwel een aantal malen aan bod gekomen in de jurisprudentie. Allereerst is een aantal uitspraken van de Centrale Raad omtrent artikel 6 EVRM en de bezwaarfase van belang.1 De Centrale Raad neemt in die uitspraken geen geheel eenduidig standpunt in omtrent de toepasselijkheid van de vereisten voortvloeiend uit artikel 6 EVRM in de bezwaarfase. In een uitspraak overweegt hij bijvoorbeeld:

”De Raad kan zich grotendeels verenigen met hetgeen door appellant in hoger beroep is aangevoerd met betrekking tot de toepassing van de in dit geding aan de orde zijnde elementen van artikel 6 van het EVRM in de bezwaarschriftprocedure. Daarbij acht de Raad van belang dat in de door appellant genoemde arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en in het arrest van dat Hof van 3 mei 2001 in de zaak van de Vereniging Landelijk Overleg Betuweroute tegen Nederland (nr. 46664/99) steun kan worden gevonden voor de conclusie dat deze bepaling — in ieder geval voor wat betreft de in dit geding aan de orde zijn elementen ervan [curs. DW] — uitsluitend ziet op procedures van rechterlijke aard•"2

Hoewel de Centrale Raad voorop stelt dat artikel 6 EVRM betrekking heeft op de procedure bij de rechter wordt toch de mogelijkheid opengelaten voor toepassing van de vereisten uit dit artikel op de bezwaarschriftprocedure door de gecursiveerde zinsnede.3 Op basis van die overweging lijkt voor het antwoord op de vraag of en in hoeverre artikel 6 EVRM van toepassing is op de bestuurlijke voorfase bepalend te zijn om welk vereiste van dat artikel het gaat.4 Dat zou betekenen dat een algemeen standpunt inzake de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM op de bestuurlijke voorprocedure — volgens de Centrale Raad — niet te geven is en dat met inachtneming van de omstandigheden van het geval en per vereiste bezien dient te worden of en in hoeverre dit vereiste betekenis heeft voor de bestuurlijke voorprocedures. Mogelijk laat de Centrale Raad echter een kleine opening, omdat het redelijke termijn-vereiste uit artikel 6 EVRM in elk geval van toepassing is op de bezwaarfase. 5 Eerder overwoog de Centrale Raad al in een andere uitspraak dat in het midden kon worden gelaten of de in de desbetreffende zaak aan de orde zijnde elementen van artikel 6 EVRM rechtstreeks van toepassing waren op de bezwaarfase.6 Het uitgangspunt lijkt — voor de Centrale Raad — echter te zijn dat artikel 6 EVRM ziet op de rechterlijke procedure. De Centrale Raad stelt immers steeds voorop dat de in het geding zijn elementen van artikel 6 EVRM uitsluitend zien op de rechterlijke procedure en een bestuursorgaan niet gehouden kan worden, anders dan de rechter, om op grond van artikel 6 EVRM om af te wijken van de medische besluitenregeling.7 Welke opvatting de Centrale Raad exact is toegedaan, komt echter niet eenduidig in deze uitspraken naar voren en voor zover ik heb kunnen nagaan is deze kwestie daarna ook niet meer (zo expliciet) aan bod gekomen in de jurisprudentie (van de Centrale Raad).8

De Afdeling daarentegen geeft in stelliger bewoordingen haar benadering aan. In een uitspraak van 12 juli 2006 stelt de Afdeling, zonder nadere motivering, dat het beginsel van equality of arms niet van toepassing is op bestuurlijke besluitvorming en dat derhalve het betoog van de appellant dat de beslissing op bezwaar in strijd met dat beginsel genomen was faalt.9 De Afdeling lijkt het bestuurlijke karakter van de bezwaarfase voorop te stellen. In het verlengde daarvan lijkt zij de werking van het beginsel van equality of arms dat primair betrekking heeft op de rechterlijke fase, in de bezwaarfase geheel uit te sluiten. Omdat de motivering ontbreekt, staat echter niet onomstotelijk vast waarop de Afdeling haar overwegingen baseert dat het beginsel van equality of arms niet van toepassing is op bestuurlijke besluitvorming. Een mogelijke verklaring zou kunnen zijn dat de Afdeling het vereiste van equality of arms vooral in verband brengt met artikel 6 EVRM, dat primair gericht is op de rechterlijke procedure. Uit de uitspraak blijkt echter niet of de appellant een beroep op artikel 6 EVRM had gedaan dan wel zich beriep op het ongeschreven nationale beginsel van behoorlijke rechtspleging van hoor en wederhoor, waarvan equality of arms onderdeel uitmaakt.10

Een andere uitspraak van 22 november 2006 biedt meer duidelijkheid. Het bestuur had in die zaak een besluit genomen onder verwijzing naar een negatief advies van een adviescommissie. Het besluit hield een afwijzing van een subsidieaanvraag in. In bezwaar werd het besluit gehandhaafd na uitbrenging van een nader advies van de adviescommissie. De rechtbank vernietigde het besluit onder verwijzing naar het Mantovanelliarrest van het EHRM11, omdat het beginsel van hoor en wederhoor en het recht op tegenspraak zou zijn geschonden doordat de aanvrager niet in de gelegenheid was gesteld zijn standpunten toe te lichten bij de adviescommissie voordat het advies werd uitgebracht. Dat leverde strijd op met artikel 3:9 Awb, volgens de rechtbank. Het bestuur gaat met succes in hoger beroep bij de Afdeling. De Afdeling overweegt over de toepasselijkheid van het Mantovanelli-arrest:

”In het Mantovanelli-arrest is geoordeeld dat indien een rechter een vraag die betrekking heeft op een (technische) kwestie ter zake waarvan hij niet deskundig is, ter beantwoording voorlegt aan een deskundige in een geschil waarin de betrokken vraag identiek is aan de vraag waarover de rechter heeft te beslissen, het beginsel van hoor en wederhoor, zoals dat geldt voor de rechterlijke procedures, is geschonden indien partijen hun standpunt over het deskundigen rapport niet kenbaar hebben kunnen maken, voordat de deskundige zijn rapport bij de rechter indient. Hiermee wordt ten behoeve van een eerlijk proces beoogd te waarborgen dat de rechter het standpunt van partijen op adequate wijze in zijn oordeel betrekt. Bij de aanwending van de hem toegekende bevoegdheden beschikt het bestuur veelal, zoals ook in dit geval, over eigen materie-deskundigheid en voor de fase van de bestuurlijke besluitvorming gelden andere normen dan voor de procedure bij de rechter. In die fase staat centraal, de gehoudenheid van het bestuur actief de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren."12

De Afdeling stelt zich onomwonden op het standpunt dat op de bestuurlijke besluitvorming andere normen (dan die voortvloeien uit of samenhangen met artikel 6 EVRM) van toepassing zijn dan op de procedure bij de rechter. Daarbij lijken de typisch bestuurlijke elementen aan de werkzaamheid van het bestuur de doorslag te geven, ongeacht de fase waarin de besluitvorming zich bevindt.13

In de hiervoor aangehaalde uitspraken staat de toepasselijkheid van het equality of arms-vereiste uit artikel 6 EVRM op de bestuurlijke besluitvormingsprocedures centraal. Mogelijk zijn de bestuursrechters, vanwege de omstandigheid dat deze bepaling in beginsel ziet op rechtspraak, terughoudend met de aanname van toepasselijkheid van dat vereiste op de bestuurlijke procedures. In hoeverre dezelfde aarzeling te bespeuren is bij de beginselen van behoorlijke rechtspleging of goede procesorde14 dan wel andere vereisten uit artikel 6 EVRM zal het onderzoek in Deel II moeten uitwijzen. Vooralsnog kan worden volstaan met de constatering dat de verschillen tussen bestuur en rechter er voor de bestuursrechter toe lijken te leiden dat andere vereisten gelden voor de procedures bij deze organen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.