Einde inhoudsopgave
Het EVRM en het materiële omgevingsrecht (SteR nr. 22) 2015/10.5.3
10.5.3 De verhouding tussen het recht op schadevergoeding op grond van artikel 1 EP en nadeelcompensatie naar Nederlands recht
D.G.J. Sanderink, datum 01-03-2015
- Datum
01-03-2015
- Auteur
D.G.J. Sanderink
- JCDI
JCDI:ADS448766:1
- Vakgebied(en)
Internationaal publiekrecht / Mensenrechten
Omgevingsrecht / Bijzondere onderwerpen
Voetnoten
Voetnoten
Zie het (in paragraaf 10.5.2 genoemde) tweede vereiste van art. 4:126 Awb.
Overigens komt schade die veroorzaakt is door een wet in formele zin ook nu (dus nog vóór inwerkingtreding van art. 4:126 Awb) niet voor vergoeding in aanmerking op grond van het égalitébeginsel (zie HR 14 april 2000, r.o. 3.4.1, ECLI:NL:HR:2000: AA5527 (Kooren-Maritiem/Staat) en HR 20 maart 2009, r.o. 3.4.1-3.5.2, ECLI:NL:HR: 2009:BG9951 (Van den Boomen Blijham/Staat).
Zie hierover ook Tjepkema 2010, p. 683-685 en Schutgens 2009, p. 197-200 en 216-217. Die aanvullende werking wordt goed geïllustreerd door HR 16 november 2001, ECLI: NL:HR:2001:AD5493 (NVV c.s./Staat) en HR 2 september 2011, ECLI:NL:HR:2011: BQ5098 (Staat/Lohuis).
Vergelijk ook Tjepkema 2010, p. 631-634 en 692-696. Dit betekent met name dat art. 1 EP minder mogelijkheden biedt om inkomstenderving vergoed te krijgen dan het in art. 4:126 Awb gecodificeerde égalitébeginsel, omdat toekomstige inkomsten op zichzelf niet kwalificeren als eigendom in de zin van art. 1 EP (zie ook paragraaf 10.2.3).
Zie Tjepkema 2010, p. 634-636. Hij verwijst in dit verband ook naar Schutte 2004, p. 51- 52.
Deze term wordt door Tjepkema gebruikt (zie Tjepkema 2010, p. 636).
Vergelijk ook EHRM 10 juli 2007, Bimer S.A./Moldavië, r.o. 51 (zaaknr. 15084/03): ‘Insofar as the judgment of the Supreme Court is to be interpreted as meaning that, because of its limited impact, the Order did not interfere with the possessions of the applicant company for the purposes of Article 1 of Protocol No. 1, the Court is unable to accept this view.’ Uit deze overweging lijkt eerder te volgen dat een aantasting niet pas een aantasting van het eigendomsbelang in de zin van art. 1 EP is, indien zij substantieel of voldoende ernstig is.
Overigens maakt het voor de uitkomst van zaken waarschijnlijk niet veel uit of de omstandigheid dat geen sprake is van een substantiële of voldoende ernstige aantasting betrokken wordt bij de vraag of er sprake is van een aantasting in de zin van art. 1 EP of bij de vraag of sprake is van een ‘fair balance’. Bij een aantasting die niet substantieel of voldoende ernstig is, zal immers doorgaans geen sprake zijn van strijd met het ‘fair balance’-vereiste. Dat betekent (afgezien van een mogelijke strijdigheid met het wetmatigheidsvereiste of het doelvereiste) dat ook dan geen schending van art. 1 EP kan worden vastgesteld.
Tjepkema wijst er overigens zelf ook op dat de geringe ernst van de aantasting een aspect is dat het EHRM bij voorkeur laat meewegen in het kader van de proportionaliteitsbeoordeling (zie Tjepkema 2010, p. 635).
Zoals hiervoor opgemerkt, dient er uiteraard wel eigendom in de zin van art. 1 EP in het geding te zijn en heeft dit vereiste wel tot gevolg dat het recht op nadeelcompensatie naar Nederlands recht ruimer is dan het recht op schadevergoeding op grond van artikel 1 EP. Onderscheiden moet dus worden tussen de vraag of sprake is van ‘eigendom’ en de vraag of er een ‘aantasting’ van die eigendom is.
De andere in paragraaf 10.5.2 genoemde vereisten van art. 4:126 Awb stellen (hoogstwaarschijnlijk) geen grenzen aan het recht op nadeelcompensatie waardoor schadevergoeding op grond van art. 4:126 achterwege dient te blijven in gevallen waarin art. 1 EP schadevergoeding vereist. Het vereiste dat er sprake moet zijn van schade (het eerste vereiste) geldt immers ook onder art. 1 EP. Het vereiste dat de schade moet zijn veroorzaakt in de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak (het derde vereiste) levert ook geen problemen met art. 1 EP op, omdat schade die is veroorzaakt in de onrechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak in beginsel voor volledige vergoeding in aanmerking komt op grond van art. 6:162 BW. Het vereiste dat de schade de benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar moet treffen (het vijfde vereiste) heeft, zoals in paragraaf paragraaf 10.5.2 uiteengezet, niet of nauwelijks zelfstandige betekenis naast het vereiste van de abnormale last. Het is daarom in de praktijk onwaarschijnlijk (althans hoogst uitzonderlijk) dat een recht op nadeelcompensatie afstuit louter op dit vereiste in een geval waarin art. 1 EP schadevergoeding vereist.
Zie paragrafen 10.3.5 en 10.4.3.
Zie paragraaf 10.5.2 en (in het bijzonder) ook: ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL: RVS:2014:226 (gedeeltelijke schadevergoeding voor aanzienlijke inkomstenderving als gevolg van verminderde bereikbaarheid door kustversterkingswerkzaamheden); ABRvS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1198 (gedeeltelijke schadevergoeding voor aanzienlijke waardedaling als gevolg van kustversterkingswerkzaamheden); ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1868 (gedeeltelijke schadevergoeding voor aanzienlijke inkomstenderving als gevolg van verminderde bereikbaarheid door wegwerkzaamheden); ABRvS 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3636 (gedeeltelijke schadevergoeding voor aanzienlijke waardedaling als gevolg van de bouw van een appartementencomplex in de nabije omgeving). Zie over inkomstenderving als gevolg van een uitzonderlijk (niet-normaal) import- en handelsverbod voor rundvlees HR 20 juni 2003, ECLI: NL:HR:2003:AF7902 (Staat/Harrida).
De rechtspraak van de Nederlandse rechter treft derhalve niet dezelfde kritiek die ik heb geuit op het arrest-Huoltoasema Matti Eurén Oy e.a./Finland en het arrest-Pine Valley Developments Ltd e.a./Ierland (zie paragrafen 10.3.3, 10.3.5 en 10.4.2.4).
Zie paragraaf 10.5.2. Naar Nederlands nadeelcompensatierecht moet overigens worden onderscheiden tussen enerzijds de vraag of een overheidsmaatregel voorzienbaar is en anderzijds de vraag of een overheidsmaatregel in de lijn der verwachtingen ligt en dus als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken (zie bijvoorbeeld ABRvS 25 juni 2014, r.o. 12.2, ECLI:NL:RVS:2014:2274 en ABRvS 28 mei 2014, r.o. 5.2, ECLI:NL:RVS:2014:1880). Bij de vraag of een overheidsmaatregel in de lijn der verwachtingen ligt (een normale maatschappelijke ontwikkeling vormt) gaat het om een meer abstracte voorzienbaarheid van de overheidsmaatregel op basis van algemene ervaringsregels. Deze abstracte voorzienbaarheid is slechts van belang bij de beoordeling of een bepaalde schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Bij de vraag of een overheidsmaatregel voorzienbaar is (in de zin van art. 6.3 aanhef en onder a Wro en art. 4:126 lid 2 aanhef en onder a Awb) gaat het daarentegen om een meer concrete voorzienbaarheid van de overheidsmaatregel op basis van een openbaargemaakt concreet beleidsvoornemen van de overheid.
Zie bijvoorbeeld EHRM 29 november 1991, Pine Valley Developments Ltd e.a./Ierland (zaaknr. 12742/87). Ook in het arrest-Huoltoasema Matti Eurén Oy e.a./Finland is een verplichting tot het aanbieden van schadevergoeding mogelijk niet aangenomen vanwege een erg abstracte voorzienbaarheid (zie paragraaf 10.3.3). In de zaak-Perinelli e.a./Italië ging het EHRM zelfs helemaal niet na of er sprake was geweest van omstandigheden die het bouwverbod voorzienbaar hadden gemaakt. Het stelde slechts dat de klagers vóór de instelling van het bouwverbod nooit blijk hadden gegeven van hun voornemen om te bouwen en dat zij toen ook geen bouwvergunning hadden proberen te krijgen, zodat zij zelf bijgedragen hadden aan het verlies van de mogelijkheid om te bouwen.
Het arrest-Potomska en Potomski/Polen vormt mogelijk een uitzondering (zie in dit verband paragraaf 10.4.3).
Het recht op schadevergoeding op grond van artikel 1ep en het recht op nadeelcompensatie op grond van artikel 4:126 Awb overlappen elkaar slechts ten dele. In een bepaald opzicht is het recht op schadevergoeding op grond van artikel 1 ep ruimer dan het recht op nadeelcompensatie op grond artikel 4:126 Awb. Dit laatste artikel biedt immers slechts een recht op vergoeding van schade die door een bestuursorgaan is veroorzaakt.1 Schade die veroorzaakt is door een wet in formele zin komt dus niet op grond van artikel 4:126 Awb voor vergoeding in aanmerking, aangezien de wetgever in formele zin geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb is.2 In zoverre komt aan artikel 1 ep in het nationale recht een belangrijke aanvullende werking toe.3
In een ander opzicht is het recht op schadevergoeding op grond van artikel 1ep echter beperkter dan het recht op nadeelcompensatie op grond van artikel 4:126 Awb. Dit komt doordat een recht op schadevergoeding op grond van artikel 1 ep enkel kan bestaan, indien de schade het gevolg is van een aantasting van eigendom in de zin van artikel 1 ep. Een recht op schadevergoeding op grond van artikel 1 ep kan dus enkel bestaan, indien eigendom in de zin van artikel 1 ep in het geding is. Voor een recht op nadeelcompensatie op grond van artikel 4:126 Awb is niet nodig dat de schade een gevolg is van een aantasting van eigendom. Elke schade kan op grond van artikel 4:126 Awb voor vergoeding in aanmerking komen, of die schade nu het gevolg is van een aantasting van eigendom of niet.4 In zoverre is het recht op nadeelcompensatie naar Nederlands recht ruimer dan het recht op schadevergoeding op grond van artikel 1 ep.
Volgens Tjepkema is de drempel voor égalitéclaims bovendien lager dan voor schadevorderingen op grond van artikel 1ep, omdat onder artikel 1 ep getoetst moet worden of wel sprake is van een aantasting (‘interference’). Volgens hem valt uit sommige uitspraken op te maken dat op zijn minst een substantiële vermogensvermindering, een voldoende ernstige aantasting van de vermogenspositie dan wel een ‘substantial’ of ‘genuine’ inbreuk aan de orde dient te zijn, wil er sprake zijn van een aantasting (‘interference’).5 Ik deel deze analyse van de rechtspraak van het ehrm niet. In de door hem genoemde zaken heeft het ehrm namelijk nooit geoordeeld dat er sprake was van een aantasting van het eigendomsbelang in de zin van artikel 1 ep, omdat de aantasting van het eigendomsbelang ‘substantieel’ of ‘voldoende ernstig’ was. Weliswaar overweegt het ehrm bij de vraag of sprake is van een aantasting in de zin van artikel 1 ep wel eens dat de ‘very substance of ownership’ was aangetast, maar dat rechtvaardigt niet a contrario te concluderen dat geen sprake zou zijn geweest van een aantasting in de zin van artikel 1 ep indien het eigendomsbelang wel werd aangetast maar niet ‘the very substance’ ervan. Het lijkt mij eerder dat het ehrm met de verwijzing naar de ‘very substance of ownership’ simpelweg wil aangeven dat er een duidelijke, niet voor betwisting vatbare aantasting van het eigendomsbelang in de zin van artikel 1 ep bestond. Uit de andere door hem aangehaalde zaken, waarin geen schending van artikel 1 ep werd aangenomen, kan mijns inziens bovendien niet worden opgemaakt dat er geen aantasting van het eigendomsbelang was omdat de aantasting niet substantieel of voldoende ernstig was. Daar komt bij dat het (bij gebrek aan een duidelijke formulering van het ehrm) mogelijk is dat in enkele van de door hem genoemde zaken geen schending van artikel 1 ep werd aangenomen, omdat geen disproportionaliteit aanwezig werd geacht. Ik ben dan ook van mening dat er onvoldoende grond is voor de conclusie dat onder artikel 1 ep sprake is van een ‘eis van een substantial of genuine inbreuk op het eigendomsrecht’6 in die zin dat alleen een substantiële of voldoende ernstige aantasting van het eigendomsbelang een aantasting in de zin van artikel 1 ep zou zijn.7 De vraag of een aantasting substantieel of voldoende ernstig is, is, zoals eerder is gebleken, uiteraard wel van belang bij de proportionaliteitsbeoordeling.8,9 Gezien het voorgaande is er mijns inziens onvoldoende basis voor de conclusie dat het recht op nadeelcompensatie naar Nederlands recht ruimer (laagdrempeliger) is vanwege de omstandigheid dat onder artikel 1 ep eerst moet worden beoordeeld of er wel sprake is van een aantasting.10
Deze paragraaf gaat over de verhouding tussen het recht op schadevergoeding op grond van artikel 1ep en het recht op nadeelcompensatie naar Nederlands recht. Meer in het bijzonder gaat deze paragraaf over de vraag of het recht op nadeelcompensatie ingevolge artikel 4:126 Awb voldoende waarborgt dat de overheid verplicht is schadevergoeding aan te bieden voor beperkingen van omgevingsbelastend gebruik van eigendommen (waaronder bouwbeperkingen) in die gevallen waarin zij blijkens de rechtspraak van het EHRM op grond van artikel 1 ep verplicht is om schadevergoeding voor die beperkingen aan te bieden. Voor het beantwoorden van die vraag dienen ook het vereiste dat de schade uitgaat boven het normale maatschappelijke risico (vereiste van de abnormale last) en het vereiste dat de schadeveroorzakende gedraging van de overheid (en daarmee de schade) voor de benadeelde niet voorzienbaar mag zijn geweest te worden bezien. Deze twee vereisten stellen immers in de praktijk de belangrijkste grenzen aan het recht op nadeelcompensatie op grond van artikel 4:126 Awb.11
Het vereiste dat de schade uitgaat boven het normale maatschappelijke risico zal er over het algemeen niet toe leiden dat op grond van artikel 4:126 Awb geen recht op nadeelcompensatie bestaat in omgevingsgerelateerde gevallen waarin (het vereiste van de ‘fair balance’ van) artikel 1ep eist dat schadevergoeding wordt aangeboden. Dat komt allereerst doordat het ehrm heel terughoudend is met het aannemen van een (uit artikel 1 ep voortvloeiende) verplichting voor de overheid om een gehele of gedeeltelijke schadevergoeding aan te bieden voor schade die veroorzaakt wordt door bouwbeperkingen of andere beperkingen van omgevingsbelastend gebruik van eigendommen.12 Dergelijke schade hoeft naar huidig recht dus niet snel op grond van artikel 1 ep vergoed te worden. Daar staat tegenover dat het in artikel 4:126 Awb gecodificeerde égalitébeginsel blijkens de rechtspraak van de Nederlandse rechter waarborgt dat aanzienlijke schade in ieder geval gedeeltelijk door de overheid dient te worden vergoed. Dat is ook zo als die schade het gevolg is van een overheidsmaatregel (zoals een maatregel die beperkingen stelt aan het gebruik van eigendom) die in de lijn der verwachtingen lag en die dus als een normale maatschappelijke ontwikkeling is aan te merken.13 De Nederlandse rechter voorkomt dus (terecht) dat een aanzienlijke schade geheel voor rekening van de benadeelde blijft enkel op basis van een abstracte voorzienbaarheid (abstracte ontwikkeling).14
Ook het vereiste dat de schadeveroorzakende gedraging van de overheid en daarmee de schade voor de benadeelde niet voorzienbaar mag zijn geweest zal er over het algemeen niet toe leiden dat op grond van artikel 4:126 Awb geen recht op nadeelcompensatie bestaat in omgevingsgerelateerde gevallen waarin (het vereiste van de ‘fair balance’ van) artikel 1ep wel eist dat schadevergoeding wordt aangeboden. Volgens de rechtspraak van het ehrm is de voorzienbaarheid van een beperking van het gebruik van eigendom namelijk van belang bij de beoordeling of sprake is van een ‘fair balance’ in die zin dat bij voorzienbaarheid van de beperking het niet aanbieden van schadevergoeding voor die beperking doorgaans niet disproportioneel is.169 Daar komt bij dat in het Nederlandse nadeelcompensatierecht voor het aannemen van voorzienbaarheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel vereist is dat er sprake is geweest van een openbaargemaakt concreet beleidsvoornemen tot het treffen van die maatregel.15 Het ehrm heeft daarentegen in sommige zaken een verplichting tot het aanbieden van schadevergoeding niet aangenomen vanwege een minder concrete voorzienbaarheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel.16 Een vordering tot schadevergoeding lijkt binnen het Nederlandse nadeelcompensatierecht over het algemeen dus minder snel af te stuiten op voorzienbaarheid (risicoaanvaarding) dan onder artikel 1 ep.17
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat artikel 1ep (zoals door het ehrm uitgelegd) geen ruimer recht op schadevergoeding biedt dan artikel 4:126 Awb. Het omgekeerde is eerder het geval. Artikel 4:126 Awb vereist vrijwel zeker in meer gevallen het aanbieden van schadevergoeding dan artikel 1 ep. In zoverre komt aan artikel 1 ep (mogelijke uitzonderlijke gevallen daargelaten) geen aanvullende werking toe ten opzichte van artikel 4:126 Awb.18 Daarbij past wel de kanttekening dat artikel 1 ep ook een recht op schadevergoeding kan geven voor schade die is veroorzaakt door een wet in formele zin, terwijl artikel 4:126 Awb geen grondslag biedt voor vergoeding van schade die door een wet in formele zin is veroorzaakt. In dit opzicht biedt artikel 1 ep dus wel een ruimer recht op schadevergoeding.