De grondwetsherzieningsprocedure (SteR nr. 52) 2021/II.6.7:II.6.7 Formele criteria

De grondwetsherzieningsprocedure (SteR nr. 52) 2021/II.6.7

II.6.7 Formele criteria

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Er zijn ook (formele) tussenvarianten mogelijk in een nieuw artikel. Een formele benadering kan op andere manieren gestalte krijgen. Ten eerste, er zou een termijn van vier jaar verbonden kunnen worden aan de tweede lezing in de Tweede Kamer. Dat schept helderheid. In het Reglement van Orde van de Tweede Kamer zou een dergelijke termijn gesteld kunnen, zonder dat hier de consequentie van een valbijl aan verbonden wordt. Als deze termijn verstrijkt, dan bepaalt het Reglement van Orde van de Tweede Kamer dat het voorstel op procedurele gronden verworpen moet worden. Voor deze opzet is geen grondwetsherziening nodig. De termijn van vier jaar is bovendien alleszins redelijk, daar deze correspondeert met de grondwettelijke zittingstermijn, zie artikel 52 Gw. Nadeel van deze opzet is dat het Reglement van Orde van de Tweede Kamer alleen de leden van de Tweede Kamer bindt. Bij de grondwetsherzieningsprocedure zijn ook andere ambten betrokken zoals de regering en de Eerste Kamer. Bovendien biedt het Reglement van Orde van de Tweede Kamer de mogelijkheid om van het reglement af te wijken, als geen van haar leden bezwaar tegen die afwijking maakt (zie artikel 154 RvOTK). Deze termijnstelling zou om die reden eenvoudig ontweken kunnen worden. Het is om deze redenen beter om een dergelijke termijnstelling in de Grondwet te verankeren. De volgende grondwetstekst zou aan het huidige artikel 137 lid 4 toegevoegd kunnen worden:

‘De Tweede Kamer moet binnen een termijn van vier jaar na de dag van samenkomst het voorstel tot verandering overwegen. Het voorstel tot verandering vervalt van rechtswege bij overschrijding van deze termijn.’

Ik geef een gefingeerd voorbeeld om te illustreren hoe dit werkt. Stel dat de zittende Tweede Kamer voor het eerst is samengekomen op 23 maart 2027. In dat geval heeft de Tweede Kamer tot en met 23 maart 2031 de tijd om over het voorstel te stemmen. Mocht de Tweede Kamer tussentijds ontbonden worden, dan blijft deze termijn staan. Uitstelgedrag wordt hiermee begrensd.

Schutgens geeft ook een formeel criterium. Hij doet de volgende suggestie: de Tweede Kamer, die volgt na de Tweede Kamer die direct is verkozen na publicatie van de verklaringswet, heeft nog de bevoegdheid om de overweging in tweede lezing te verrichten. Daarna houdt de tweede lezing op.1 Deze lijn vereist ook een grondwetsherziening2, omdat deze onverenigbaar is met de overwegingsplicht van lid 4.

Overigens is het op basis van de praktijk mogelijk dat er twee korte zittingstermijnen van een Tweede Kamer achter elkaar kunnen volgen. 3 Daarom geeft een termijn van vier jaar, waar ik voor pleit, meer duidelijkheid en uniformiteit met het oog op een realistische termijn.

De Boer doet de suggestie dat de Tweede Kamer onder omstandigheden een beslissing kan nemen tot het doorschuiven naar een latere Tweede Kamer.4 Deze suggestie is om meerdere redenen vreemd. Ten eerste, de Tweede Kamer kan deze beslissing ook niet nemen, waardoor de Tweede Kamer haar overwegingsplicht niet nakomt. Het model-De Boer vergt daarom een grondwetsherziening. Schutgens stelt de terechte vraag bij het model-De Boer of een Tweede Kamer vaker zou mogen blijven doorschuiven tot in lengte van dagen.5

Het meest strikte formele criterium is hiermee nog niet gegeven en houdt in dat er geen omstandigheden of mogelijkheden zijn om de behandeling in tweede lezing te continueren door een ‘tweede’ Tweede Kamer.6 Het kabinet-Rutte III slaat deze weg in.

In februari 2019 stuurde minister Ollongren een brief naar de Kamer met de inzet om haar (kritische) zienswijzen te geven betreffende de grondwetsherzieningsprocedure.7 De belangrijkste boodschap van de minister is dat zij stelt dat alleen de Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet het voorstel in tweede lezing overweegt. Kortgezegd pleit zij voor een exclusieve bevoegdheid van de betreffende Tweede Kamer. Op 20 maart 2020 diende de regering in die lijn een voorstel in om de grondwetsherzieningsprocedure te herijken. Het voorstel beoogt de procedure te verduidelijken met een wijziging van 137 lid 3 en 4 Gw.8 Dat voorstel levert de volgende (geconsolideerde) versie van artikel 137 Gw op:

1.

De wet verklaart, dat een verandering in de Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen.

2.

De Tweede Kamer kan, al dan niet op een daartoe door of vanwege de Koning ingediend voorstel, een voorstel voor zodanige wet splitsen.

3.

De Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, overweegt in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Indien deze Tweede Kamer geen besluit neemt over het voorstel, vervalt dit van rechtswege. Zodra zij het voorstel heeft aangenomen, overweegt de Eerste Kamer dit in tweede lezing. De beidekamers kunnen het voorstel tot verandering alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

4.

De Tweede Kamer kan, al dan niet op een daartoe door of vanwege de Koning ingediend voorstel, met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen een voorstel tot verandering splitsen. 9

Eerder heb ik in het Nederlands Juristenblad kanttekeningen geplaatst bij deze lijn.10 Een eerste kanttekening betreft de mogelijkheid van een zeer korte zittingstermijn van de Tweede Kamer. Het voorbeeld bij uitstek is dan de Tweede Kamer die een zittingsperiode had van acht maanden (tussen 23 mei 2002 en 29 januari 2003). De reden hiervoor was de politieke ontbinding n.a.v. de LPF-crisis. Hiermee is nog niet het hele beeld compleet. In deze periode vond ook een formatie plaats; zo werd het kabinet-Balkenende I beëdigd op 22 juli 2002. Het bood zijn ontslag al aan op 16 oktober 2002. Strikt genomen staat het de Tweede Kamer vrij om een beslissing te nemen tijdens formatieonderhandelingen of ten tijde van een demissionair kabinet; zij is immers verkozen met het oog op de tweede lezing. Toch zien we in de praktijk dat overwegingen omtrent belangrijke voorstellen (en dat zijn beslissingen over grondwetsherzieningen regelmatig) meestal ten tijde van een missionair kabinet plaatsvinden. Dit is begrijpelijk omdat de regering medewetgever is en het voorstel immers nog heeft te bekrachtigen gelet op artikel 139 Gw. De Tweede Kamer bepaalt daarnaast zelf of een voorstel in tweede lezing controversieel verklaard wordt of niet. Het gegeven dat er een heroverwegingsplicht rust op de Tweede Kamer, doet niets aan deze mogelijkheid af.

In 2002 speelde mee dat de indiening van voorstellen in tweede lezing zeer laat plaatsvond. Dit was onmiskenbaar mede oorzaak van het niet afronden van de overweging binnen de zittingstermijn van de Tweede Kamer. Dit laat onverlet dat een tijdsperiode van enkele maanden te kort kan zijn om een wetsvoorstel te behandelen. Voorstellen kunnen ingewikkeld en omstreden zijn. Dit soort voorstellen wordt dan mogelijk overhaast aangenomen of verworpen vanwege een naderend einde van een zittingsperiode van de Tweede Kamer. Uiteraard kan een overweging van een voorstel snel afgehandeld zijn: bij de grondwetsherziening van 1983 vond de tweede lezing over een groot aantal voorstellen plaats binnen vijf maanden.11 Dat betekent echter nog niet dat de Grondwet heeft te bepalen dat het voor alle gevallen zo snel zou moeten kunnen.12

Een nieuwe Tweede Kamer heeft zich bovendien over het voorstel in tweede lezing te buigen en dat mag tijd kosten. Vooral nieuwe Kamerleden (en fracties) moeten zich inlezen in een wetgevingsdossier om het voorstel goed te kunnen overwegen en daar mag best enige tijd voor worden genomen. Dat past ook in het licht van de doelstelling van checks and balances en een zorgvuldige behandeling in de tweede lezing.

In het vorige hoofdstuk heb ik al aangegeven dat het doel van de ontbinding is om checks and balances te laten plaatsvinden. Wanneer een latere Tweede Kamer (dan de Tweede Kamer die na publicatie van de verklaringswet is verkozen) over het voorstel stemt, dan is aan dat uitgangspunt nog steeds voldaan in het licht van de zorgvuldigheid van grondwetgeving en het voorkomen van machtsconcentratie.

Interessant is om te vermelden dat de regering in haar memorie van toelichting bij het voorstel geen accent legt op het belang van de verkiezingen als kiezersraadpleging; het doel van het voorstel is om de procedure te verduidelijken. De voorlichting van de Raad van State uit 2017 ging nog wel expliciet van het doel van een kiezersraadpleging uit. Dat is opvallend.

De regering beoogt met het voorstel vooral ‘uitstelgedrag’ tegen te gaan, waarbij de regering en/of Tweede Kamer een gunstiger samenstelling van een volgende Tweede Kamer afwacht.13 De vraag is echter hoe groot dit probleem is. Er is slechts één voorbeeld van ‘uitstelgedrag’ voorgekomen, dus een dergelijke vergaande beperking van de tweede lezing zoals de regering voorstelt, is een zwaar middel om een betrekkelijk klein probleem op te lossen. Bovendien vermindert de regering met het voorstel de flexibiliteit van de procedure in tweede lezing.

Enkele leden van de Tweede Kamer hebben vragen gesteld aan de regering.14 D66-leden vroegen zich voorts af of binnen een termijn van enkele maanden een tijdige en gedegen wetsbehandeling mogelijk is.15 De leden van GroenLinks vroegen zich zelfs af of het niet mogelijk moet zijn dat de Tweede Kamer de behandeling in tweede lezing kan uitstellen.16 De regering is er echter van overtuigd dat de behandeling in tweede lezing snel kan, mits voortvarend met de behandeling wordt gestart. De grondwetsherziening van 1983 laat zien dat in korte tijd een groot aantal voorstellen is behandeld.17 Niettemin stelt de regering het volgende:

‘Het onderhavige voorstel sluit niet uit dat de besluitvorming over (de verdediging van) een Grondwetsvoorstel in tweede lezing inzet is van de onderhandelingen in het kader van de kabinetsformatie die volgt op de verkiezingen van de Tweede Kamer die plaatsvinden na de bekendmaking van de verklaringswet. De nieuwe Tweede Kamer hoeft geen besluit te nemen voordat de kabinetsformatie is afgerond. De uitkomsten van de onderhandelingen kunnen vervolgens bij de besluitvorming door de Kamer worden betrokken. Ook als zou worden besloten tot tussentijdse Kamerontbinding voordat de Tweede Kamer een besluit heeft genomen over de tweede lezing, kan de Kamer de besluitvorming afronden in de periode tussen het besluit tot Kamerontbinding en de daaropvolgende verkiezingen.’18

Hier onderkent de regering dat besluitvorming pas kan plaatsvinden na de formatie. Bij een zeer lange formatie zoals in 2017 (of denk aan Belgische toestanden19) kan dit de tijd om de tweede lezing in de Tweede Kamer af te ronden inkorten. Bij een snel besluit tot ontbinding heeft de Tweede Kamer gelet op artikel 64 lid 3 Gw nog slechts drie maanden de tijd om de tweede lezing te verrichten. Hoewel ontbindingen kort na verkiezingen niet vaak voorkomen, is niet onwaarschijnlijk dat (bij uitzondering) in de komende decennia eens een mislukte kabinetsformatie plaats zal vinden gevolgd door een spoedig besluit tot ontbinding. In dat geval wordt de tijd voor een tweede lezing krap in de opzet van de regering.

Verder bestaan er onder enkele leden vragen over de verhouding tussen dit voorstel en de intentie van de regering in een ander voorstel om een verenigde vergadering in te stellen in tweede lezing.20 Dat voorstel is op 15 juli 2020 ingediend.21 Over dat onderwerp kom ik in paragraaf 10 van dit hoofdstuk uitgebreid terug. Als beide voorstellen tot een grondwetsherziening leiden, dan voorziet het voorstel in een additionele bepaling die in de samenloop voorziet:

‘2.

Indien een wijziging van artikel 137 van de Grondwet in werking is getreden die ertoe strekt dat de Staten-Generaal in verenigde vergadering een voorstel tot verandering in de Grondwet in tweede lezing overwegen, komt het derde lid van artikel 137 van de Grondwet te luiden:

3.

Nadat de Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, is samengekomen, overwegen de Staten-Generaal in verenigde vergadering in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. Indien zij gedurende de zittingsduur van de in de eerste volzin bedoelde Tweede Kamer geen besluit nemen over het voorstel, vervalt dit van rechtswege.’

Mocht er een grondwetsherziening plaatsvinden die een verenigde vergadering introduceert, dan beslist de verenigde vergadering, mits dat binnen de zittingsperiode van de Tweede Kamer met die exclusieve bevoegdheid valt. Deze opzet leidt tot het gevolg dat de zittingstermijn van de Tweede Kamer bepalend is voor de maximale duur van de tweede lezing in de verenigde vergadering. De zittingstermijn van de Eerste Kamer is niet bepalend voor de maximale duur van de tweede lezing in de verenigde vergadering. Leden van de Eerste Kamer worden zo in tweede lezing afhankelijk van de ontwikkelingen ten aanzien van (de duur van de zittingstermijn van) de Tweede Kamer, omdat zij met de leden van de Tweede Kamer in de verenigde vergadering zitten. Voorstelbaar is dat de leden van de Eerste Kamer in het kader van de verenigde vergadering geconfronteerd worden met het feit dat zij het voorstel in tweede lezing ineens in enkele maanden dienen te overwegen, omdat een besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer genomen is. Op de idee van een verenigde vergadering in tweede lezing ga ik in paragraaf 10 van dit hoofdstuk nog nader in.

Op 25 mei 2020 vond het wetgevingsoverleg plaats over enkele grondwetsherzieningsvoorstellen,22 waaronder het voorstel betreffende de herijking van de grondwetsherzieningsprocedure. Het Tweede Kamerlid Özutok (GL) diende een amendement in dat de volgende bepaling zou opleveren:

‘3.

De Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, overweegt in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Indien deze Tweede Kamer of als zij daartoe besluit, de na haar gekozen Tweede Kamer geen besluit neemt over het voorstel, vervalt dit van rechtswege. Zodra de Tweede Kamer het voorstel heeft aangenomen, overweegt de Eerste Kamer dit in tweede lezing. De beide kamers kunnen het voorstel tot verandering alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.’23

Het doel van dit amendement stemt deels overeen met wat De Boer in TvCR heeft betoogd, zie eerder in deze paragraaf. In deze opzet dient de Tweede Kamer wel een beslissing te nemen om de volgende Tweede Kamer bevoegd te maken. Aardig aan deze opzet is dat dit maar één keer beslist kan worden en het ‘doorschuiven’ in zoverre is begrensd. Wel is nodig dat de Tweede Kamer hier een aparte beslissing over neemt. Bij een termijnstelling aan de tweede lezing van vier jaar is een dergelijke beslissing niet nodig en is er meer eenduidigheid over de duur van de tweede lezing.

Ollongren gaf in haar eerste mondelinge reactie op dit amendement aan dat het de kern van de redenering van het voorstel is om alle wegen af te sluiten die zouden kunnen leiden tot politiek opportunisme.24 Daarmee doelt zij uiteraard op de situatie dat een gunstige bezetting van de Tweede Kamer wordt afgewacht en zodoende getracht wordt de voortzetting van de behandeling over een volgende verkiezing heen te tillen. Voor Ollongren weegt het voorkomen van discussie over de procedure zwaarder, dan de mogelijkheid om de behandeling over de verkiezingen heen te tillen met het oog op een zorgvuldige wetsbehandeling. Die laatste optie (waar het amendement-Özutok voor pleit) zou namelijk kunnen leiden tot politiek opportunisme (of uitstelgedrag) in het kader van de tweede lezing en tot discussie over de tweede lezing.25 Dat gedrag wil het voorstel voorkomen.

Het regeringsvoorstel maakt echter op een andere manier politiek opportunisme mogelijk. Immers, om politieke redenen kan de behandeling van het voorstel in tweede lezing ook worden uitgesteld met het oog op het vervallen van dat voorstel. D66-Kamerlid Sneller maakte hierbij de treffende vergelijking met een voetbalwedstrijd waarin de bal bij de cornervlag in de hoek wordt gespeeld, terwijl de tijd weg-tikt.26 Kamerleden die tegen het voorstel zijn kunnen natuurlijk het voorstel verwerpen, maar als de stemming over het voorstel er om zal spannen, is uitstelgedrag – althans voor hen - een aantrekkelijke politieke strategie. Het amendement-Özutok is ingetrokken.27 Op 2 juni 2020 heeft de Tweede Kamer het voorstel ter herijking van de grondwetsherzieningsprocedure aangenomen in eerste lezing. Op 13 oktober 2020 nam de Eerste Kamer het voorstel aan.28 Ik ben geen voorstander van dit voorstel. Ik bepleit, zoals eerder aangegeven, een formeel criterium in de vorm van een termijn van vier jaar.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.