II.6.8 Het referendum

In hoofdstuk 5 heb ik aangegeven dat er in de huidige procedure geen democratisch tekort schuilt. Er zijn twee lezingen waarbij de Tweede Kamer (twee keer is verkozen) en waarbij de Eerste Kamer tenminste één keer is verkozen. Dat verkiezingen in de praktijk nauwelijks over grondwetsherzieningen gaan (zie hoofdstuk 3, par. 7), doet niets aan deze stelling af. In zoverre behoeft de grondwetsherzieningsprocedure in mijn ogen geen aanpassing. Duidelijk is volgens mij wel dat ontbindingsverkiezingen niet geschikt zijn als methode voor een precieze peiling onder kiezers over een specifiek onderwerp. Vanuit dat oogpunt is de roep om een andere vorm van een kiezersraadpleging in de grondwetsherzieningsprocedure ontstaan.

Deze paragraaf is geschreven vanuit de vooronderstelling dat de grondwetsherzieningsprocedure wél de mogelijkheid van een kiezersraadpleging dient te bevatten. Vanuit de historische achtergrond van de grondwetsherzieningsprocedure bezien deel ik deze vooronderstelling niet. Tegelijkertijd bestaat er onder sommigen de opvatting dat het bij de grondwetsherzieningsprocedure om een kiezersraadpleging te doen is, denk bijvoorbeeld aan de kabinet-Den Uyl in de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid. Binnen dat denkkader wil ik bezien in hoeverre een kiezersraadpleging daadwerkelijk gestalte kan krijgen in de grondwetsherzieningsprocedure. In deze paragraaf bespreek ik enkele alternatieven. Een referendum peilt nauwkeuriger dan verkiezingen wat de kiezer op een bepaald moment van een voorstel vindt. In zoverre is het logisch dat meerdere malen voor een referendum is gepleit. De vraag of een referendum in de herzieningsprocedure inpasbaar is bestaat al lang en verdient daarom een plaats in dit proefschrift.

Dit laat onverlet dat het referendum controversieel is. Enerzijds schuilt er in het referendum een zekere aantrekkelijkheid. Immers, het electoraat beslist op directe wijze over een voorstel. Indien de meerderheid stemt voor of tegen een bepaald voorstel, dan bestaat er op dat moment electorale steun voor dat voorstel. Bovendien kan een maatschappelijk debat over een concrete grondwetsherziening ontstaan. Anderzijds bestaat er kritiek op het referendum.1 Een auteur die op heldere wijze deze kritiek heeft verwoord is Dölle.2 Hij wijst op aspecten die de waarde van een representatief stelsel aangeven en waar een referendum aan voorbij gaat. De waarde van een representatief stelsel zit o.a. in de juridisch verankerde wijze van beraadslaging en besluitvorming.3 In een gereguleerd debat hebben alle volksvertegenwoordigers in principe de mogelijkheid om in het openbaar hun inzichten aan de orde te stellen, zie artikel 66 Gw. Een belangrijk aspect in dat kader is ook dat de stemming niet geheim is. Het parlement is een plek waar een scala aan inzichten aan de orde kan komen in de openbaarheid. De kiezer heeft door deze openbaarheid de mogelijkheid om te achterhalen hoe de volksvertegenwoordigers in het openbaar hebben gesproken en gehandeld. Dit soort uitgangspunten geldt niet voor een stemming onder kiezers bij een referendum.

Artikel 50 Gw schrijft bovendien voor dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. Hoewel er veel onduidelijkheid over de uitleg van dit artikel bestaat, geeft het aan dat de Staten-Generaal niet enkel (een bepaald deel van) het electoraat heeft te vertegenwoordigen, maar het algemeen belang.4 In zoverre past daarbij het verbod van last van artikel 67 lid 3 Gw, dat de zelfstandige en onafhankelijke positie van het parlement waarborgt. Dit verbod bewerkstelligt het uitgangspunt dat de volksvertegenwoordiger - juridisch bezien – ongebonden is ten opzichte van de kiezer of politieke partij en in zoverre een vrij mandaat heeft.5 Een volksvertegenwoordiger legt bovendien een eed af o.g.v. artikel 60 Gw. Het doel van deze eed is dat Kamerleden op onafhankelijke wijze hun functie kunnen uitoefenen.6 Al dit soort uitgangspunten gaat niet op bij een referendum. Er is voor de kiezer geen enkel beletsel om puur eigen belang voorop te plaatsen bij het uitbrengen van zijn of haar stem.

Uiteraard kan geopperd worden dat een referendum volgt, nadat een voorstel het wetsproces (in eerste lezing) is doorlopen. Zo zou de procedure zowel de institutionele waarborgen van een indirecte democratie met de voordelen van een directe democratie combineren. Dölle, die duidelijk sceptisch is over referenda, wijst er hier dan wel op dat bij een dergelijke opzet de arena zich dan wel van het parlement naar het mediadebat verplaatst. Mediadebatten hebben volgens hem een andere doelstelling en karakter dan parlementaire debatten.7

Het is niet mijn inzet om hier een principiële keuze te maken tussen een referendum en een representatief systeem voor een grondwetsherzieningsprocedure. Voor beide vormen zijn – zoals ik hierboven heb laten zien - argumenten pro en contra te geven. Mijns inziens is de keuze voor één van beide eerder een politieke keuze.

Dan rest vervolgens de praktische vraag: hoe kan een referendum dan op adequate wijze in de grondwetsherzieningsprocedure worden vervat? Het is hierboven al aangegeven dat het mogelijk is om directe en indirecte vormen te combineren. Er zijn legio vormen van referenda bedacht: raadgevend of bindend; gebundeld of apart; facultatief of verplicht; op initiatief van de overheid of op initiatief van het electoraat; voor alle voorstellen of voor enkele voorstellen. Alleen op basis hiervan zijn er al tientallen modaliteiten denkbaar. Daarnaast zijn er nog varianten omtrent het moment van het referendum in de procedure. In het navolgende zal ik enkele voorname voorstellen bespreken.