II.6.6 Een tijdige behandeling van een voorstel in tweede lezing

In hoofdstuk 5, paragraaf 7 is aan de orde gekomen dat de gang van zaken rondom de tweede lezing inzake het voorstel constitutionele toetsing discussie opriep. Ik breng kort in herinnering waarom. Tussen juni 2010 en september 2012 en tussen september 2012 en maart 2017 vond er geen afronding van de overweging in tweede lezing in de Tweede Kamer plaats, terwijl in 2010 verkiezingen voor de Tweede Kamer plaatsvonden die mede in het teken stonden van een grondwetsherziening. De onduidelijkheid zit in de vraag of een latere Tweede Kamer het voorstel in tweede lezing nog mag overwegen.

Een (eerste) antwoord op deze vraag bestaat al sinds 2003. De Tweede Kamer had de overweging van het voorstel in tweede lezing nog niet afgerond, mede in het kader van de snelle val van het kabinet-Balkenende I n.a.v. de LPF-crisis en de spoedig volgende verkiezingen in januari 2003. De Afdeling advisering zag geen constitutionele belemmeringen bij een voorzetting van de behandeling van het voorstel door de Tweede Kamer van na januari 2003. Zij richtte zich vooral op de tekst van de Grondwet. Sinds 1995 staat namelijk in artikel 137 lid 4 Gw: ‘Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. […].’ De Grondwet spreekt hier van ‘beide kamers’ die vervolgens tot een overweging overgaan. Dat kan iedere volgende Tweede Kamer en Eerste Kamer zijn. De Afdeling advisering stelde op basis van een grammaticale interpretatie dat de tekst van de Grondwet er niet aan in de weg staat dat een volgende Tweede Kamer de behandeling in tweede lezing voortzet.1

De Afdeling Advisering koos in 2017 een andere lijn. Ten tijde van haar voorlichting was de overweging van het voorstel (omtrent constitutionele toetsing) in tweede lezing nog niet afgerond, terwijl de initiatiefnemer (Halsema) het voorstel al in maart 2010 in tweede lezing aanhangig had gemaakt.2 De Tweede Kamer vroeg in een brief van juli 2017 aan de Afdeling advisering of continuering van de behandeling van het voorstel nog toelaatbaar was.3 De Afdeling Advisering van de Raad van State ging vervolgens in haar voorlichting uitvoerig in op de kwestie en stelde dat het doel van de ontbinding is dat het voorstel wordt voorgelegd aan de kiezers. Deze kiezers verschaffen in principe een exclusief kiezersmandaat aan de betreffende Tweede Kamer.4 De Raad van State ging expliciet uit van het doel van een kiezersraadpleging. Hieruit leidde de Afdeling af dat de nieuw gekozen Tweede Kamer de plicht heeft het voorstel te overwegen.5 Zo niet, dan is de verdere behandeling strijdig met artikel 137 lid 4 Gw.

De Raad van State gaf echter wel aan dat twee bijzondere omstandigheden kunnen rechtvaardigen dat de heroverweging door een volgende Tweede Kamer gecontinueerd kan worden. Ten eerste kan er door (langdurige) formatiebesprekingen tijdverlies ontstaan, doordat de behandeling van een voorstel wordt opgeschort omdat het voorstel onderdeel is van de onderhandelingen. Ten tweede kan een vroegtijdige val van een kabinet ervoor zorgen dat een Tweede Kamer niet binnen haar zittingsperiode tot een heroverweging komt. Op grond van deze twee omstandigheden, valt een heroverweging door een volgende Tweede Kamer – aldus de Afdeling advisering - te rechtvaardigen.6 In het advies zoekt de Afdeling advisering naar een middenweg7 gelet op haar eerdere lijn in 2003 en gelet op de verschillende omstandigheden die zich hebben voorgedaan. Denk hierbij aan de situatie in 2002 (de late indiening en de snelle val van het kabinet n.a.v. de LPF-crisis), die verschilde van de situatie van 2010-2017 (het getalm rondom het voorstel omtrent constitutionele toetsing). Niettemin volgde er kritiek op de gekozen middenweg.

Er kan makkelijk verschil van mening ontstaan over de invulling van de betreffende twee criteria.8 De eerste rechtvaardigingsgrond is kwestieus omdat het überhaupt de vraag is of een lange formatie daadwerkelijk leidt tot tijdverlies; in het verleden hebben er al eens beraadslagingen plaatsgevonden tijdens de formatieperiode. Een recent voorbeeld betreft de beraadslagingen over het voorstel in tweede lezing betreffende het correctief referendum. De beëdiging van het kabinet-Rutte III vond plaats op 26 oktober 2017, terwijl de beraadslagingen over dit voorstel in tweede lezing al plaatsvonden in september 2017.9 Overigens stemde de Tweede Kamer pas over het voorstel nadat het kabinet-Rutte was beëdigd.10

Het is ook goed voorstelbaar dat het politiek onwenselijk is als de beraadslaging over een voorstel in tweede lezing in de Tweede Kamer start, terwijl de onderhandelingen in het kader van de kabinetsformatie nog bezig zijn.

Bovendien is de vraag wat de duur van een formatie moet zijn, wil het een rechtvaardigend argument opleveren voor de continuering van de tweede lezing bij een volgende Tweede Kamer. In 2017 vond de langste formatie plaats. Deze formatie duurde maar liefst 225 dagen. Levert dat bij voorbaat al een rechtvaardigingsgrond op? Kortom, het eerste criterium levert vooral vragen op. Een tweede rechtvaardigingsgrond die de Afdeling advisering biedt, is de vroegtijdige ontbinding door kabinet. In 2002 viel het kabinet-Balkenende I al na een kleine drie maanden; het kabinet Rutte II viel in 2012 na anderhalf jaar. In beide gevallen volgden vrijwel direct ontbindingsbesluiten. Onduidelijk is wanneer de zittingsperiode te kort is om een voorstel in tweede lezing af te ronden. Kortom, beide criteria zijn vaag en leveren meer onduidelijkheden op dan dat zij oplossen.

De Raad van State stelt dat de Tweede Kamer de beslissing heeft te nemen over deze rechtvaardigingsgronden:

De Tweede Kamer moet uiteindelijk deze omstandigheden betrekken in het nemen van de beslissing of de grondwetsherzieningsprocedure gecontinueerd mag worden.12

De Afdeling advisering van de Raad van State stelde dat het voorstel betreffende constitutionele toetsing13 vervallen moet worden verklaard; zij merkte op dat de Tweede Kamer alleen nog expliciet heeft vast te stellen dat dit het lot is van het voorstel in tweede lezing, nu er geen sprake is van de twee bovengenoemde rechtvaardigingsgronden. Zij stelde voor dat de Tweede Kamer met een gewone meerderheid kan verklaren dat het voorstel vervallen is.14 Het gaat hier om een declaratoir oordeel van de Tweede Kamer. Het rechtsgevolg van dit oordeel is, aldus de Raad van State, dat het voorstel daarmee van de agenda is.15

De rechtsfiguur van de vervallenverklaring is nieuw in deze context. Noch in de Grondwet, noch in het huidige Reglement van Orde van de Tweede Kamer staat dat wetsvoorstellen kunnen vervallen. Voorheen bestond er echter wel een praktijk van het vervallen van wetvoorstellen. Buijs beschrijft dat de jaarlijkse sluiting van de vergadering aanvankelijk stuiting betekende. Dat volgde niet uit de Grondwet van 1848, maar uit de praktijk.16 Sluiting van de vergadering houdt aldus Buijs het volgende in:

Het vervallen betekende dus de vernietiging van alle bij de Tweede Kamer liggende werkzaamheden. Mocht de regering het voorstel wederom aan de Tweede Kamer willen voorleggen, dan moest de regering dat voorstel opnieuw indienen. Door verschillende wijzigingen van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer is deze praktijk verdwenen.18 Het huidige Reglement van Orde van de Tweede Kamer bepaalt niets meer over het vervallen van wetsvoorstellen.19 In dat opzicht is het opmerkelijk dat de Afdeling Advisering van de Raad van State voor een vervallenverklaring pleitte.

De voorlichting van de Afdeling Advisering van de Raad van State gaf niet aan in welke vorm de vervallenverklaring moet geschieden. Inmiddels heeft de Tweede Kamer het voorstel vervallen verklaard op 9 oktober 2018 door conform de brief van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken te beslissen.20

Tegen deze gang van zaken bestaan bezwaren.21 Ten eerste bestaat het bezwaar dat de vervallenverklaring niet in het grondwettelijke systeem past. 22 Normaal geldt namelijk het volgende: een wetsvoorstel houdt op wetsvoorstel te zijn indien (1) het wetsvoorstel is ingetrokken of (2) het wetsvoorstel is verworpen en (3) het wetsvoorstel wet wordt. Alle drie alternatieven zijn bij de behandeling van het voorstel constitutionele toetsing (in tweede lezing) niet aan de orde. Een intrekking van een voorstel in tweede lezing is niet mogelijk.23 Verder is er geen sprake van een verwerping of aanneming van het voorstel bij de behandeling omtrent het voorstel constitutionele toetsing in tweede lezing.

Ten tweede houdt het voorstel door de vervallenverklaring niet op te bestaan. Niets staat de Tweede Kamer in de weg om hier later op terug te komen en te beslissen dat het voorstel niet vervallen is. Dat zou uiteraard opmerkelijk zijn, maar juridisch gezien zijn daartegen geen argumenten. Aangezien de (Grond)wet noch het Reglement van Orde van de Tweede Kamer een dergelijk instrument voorziet.

De Tweede Kamer had een andere weg in moeten slaan. De Grondwet schrijft in artikel 137 lid 4 Gw voor dat beide kamers het voorstel tot verandering ‘overwegen’.24 Logisch is om het begrip ‘overwegen’ zo te interpreteren dat een beraadslaging én stemming zal moeten plaatsvinden. De Afdeling advisering beoogt met de vervallenverklaring te bewerkstelligen dat het voorstel van de agenda is en er ook niet meer op komt. Dat kan, maar vervallen doet het voorstel strikt genomen niet, omdat dat grondwettelijk bezien niet kan. Het doel van de vervallenverklaring is immers dat geen sprake meer kan zijn van een volledige beraadslaging en stemming.

Beter was daarom geweest als de Tweede Kamer het voorstel gewoon had verworpen omdat zij zelf meende dat zij niet meer over het voorstel kon beslissen. Dat staat de Tweede Kamer vrij. In dat geval zou de Tweede Kamer op procedurele gronden het voorstel verwerpen. Hooguit lopen dan procedurele gronden en inhoudelijke gronden door elkaar, maar dat kan ook het geval zijn bij een beslissing tot vervallenverklaring. Leden van de Tweede Kamer zouden om inhoudelijke redenen tegen het voorstel zijn en daarom voor de vervallenverklaring van het voorstel kunnen stemmen.

Met de mogelijkheid voor een vervallenverklaring is een nieuwe optie in het leven geroepen, waarbij een extra procedurele horde in het leven is geroepen voor een voorstel in tweede lezing, want er dient eerst een gewone meerderheid te zijn om de behandeling in de Tweede Kamer toelaatbaar te achten, nog voordat gestemd wordt over het voorstel zelf. 25

Om de bovenstaande kwesties op te lossen is het beter en duidelijker om een helder formeel criterium te kiezen ter bepaling van de duur van de tweede lezing. Daarvoor bestaan verschillende mogelijkheden. De meest flexibele variant houdt alles open en houdt in dat de behandeling in tweede lezing altijd gecontinueerd kan worden, ook als de Tweede Kamer het voorstel niet binnen haar zittingstermijn heeft afgerond.26 Deze flexibele variant past mijns inziens binnen het geldende recht. In hoofdstuk 5 heb ik aangegeven dat voorstellen in de huidige constellatie tientallen jaren kunnen blijven voortbestaan, hetgeen (ongebreideld) uitstelgedrag kan uitlokken, zoals met het voorstel constitutionele toetsing is gebeurd. Het geeft duidelijkheid om te bepalen dat een procedure eens afgelopen moet zijn en niet tot in den treure kan voortgaan. Dan is een formeel criterium nodig. Dat criterium ontbreekt momenteel.