6.2.4 Zelfbinding

In het voorgaande is de ontwikkeling van de vertegenwoordigingsbepaling en het lastverbod beschreven. Ten aanzien daarvan bestaat er een praktijk onder volksvertegenwoordigers die het nog verdient om afzonderlijk besproken te worden, namelijk zelfbinding. Zoals hierna zal blijken, zijn de gedachten over dit fenomeen, in samenhang met de opvattingen over vertegenwoordiging, in de loop der tijd veranderd. Het illustreert daarmee de hiervoor beschreven ontwikkeling en geeft tegelijkertijd door de spanning met het lastverbod meer inhoud aan dat grondwettelijke gebod.

In 1864 raakte de liberale Leidse hoogleraar vaderlandse geschiedenis Robert Fruin in discussie met het antirevolutionaire Kamerlid Groen van Prinsterer. Laatstgenoemde had voor de verkiezingen van 1864 kandidaat-Kamerleden opgeroepen zich te verklaren voor of tegen een herziening van het toenmalige artikel 23 van de wet op het lager onderwijs. Groen zou antirevolutionaire kiezers adviseren voorstanders te steunen en zich bij tegenstanders van stemming te onthouden. Fruin vond dit in strijd met de geest van de Grondwet. Een kandidaat mocht politieke beginselverklaringen afleggen, maar men moest ervoor waken dat deze verklaring niet ontaarde in een belofte. Volgens Fruin had Groen geprobeerd kandidaat-Kamerleden tot precies zo’n belofte te verleiden.1 Uit de discussie blijkt duidelijk dat Fruin het klassiek-liberale standpunt huldigde ten aanzien van vertegenwoordigers. Zij moesten in alle opzichten onafhankelijk zijn en moesten gekozen worden op basis van hun bekwaamheden. Standpunten waren daarom irrelevant bij de keuze voor een volksvertegenwoordiger en mochten geen rol spelen. Zelfbinding werd in deze liberale visie ontoelaatbaar geacht, omdat het standpunten in plaats van beginselen centraal zou stellen bij verkiezingen. Zoals hiervoor is beschreven, kwam echter in de loop der tijd de nadruk te liggen op volksvertegenwoordiging als afspiegeling van de verschillende politieke opvattingen. Om een waarheidsgetrouwe afspiegeling te kunnen realiseren, is het noodzakelijk dat kandidaat-vertegenwoordigers hun opvattingen bekend maken zodat kiezers op basis daarvan een keuze kunnen maken. Het idee van zelfbinding verhoudt zich al veel beter tot deze opvatting van vertegenwoordiging. Als (kandidaat-)volksvertegenwoordigers zich niet gebonden zouden achten aan het vooraf aan de kiezers gecommuniceerde verkiezingsprogramma, dan zou er in de volksvertegenwoordiging een scheve afspiegeling kunnen ontstaan. Deze lezing houdt tot op de dag van vandaag stand. Illustratief is het feit dat er al snel gesproken wordt van kiezersbedrog als een volksvertegenwoordiger of partij terugkomt op tijdens de verkiezingen gemaakte beloften.

Vrijwillige partijpolitieke binding van volksvertegenwoordigers wordt dus verondersteld door de Grondwet. Toch kan ook deze binding op grenzen stuiten. Met betrekking tot politieke partijen is in het verleden door Dölle betoogd dat afspraken in fractiereglementen die het gedrag van volksvertegenwoordigers willen vastleggen waar het gaat om stemmen of aangrenzende rechten als beraadslaging of het uitlokken van een stemming2 als nietig moeten worden beschouwd: ‘Het ‘contract’ tussen partij en kandidaat-Kamerlid kan op dit stuk geen zelfbinding bevatten, want in strijd met de openbare orde: een doorbreking van de norm van publiekrecht die lastgeving verbiedt.’3 Elzinga is het hier niet mee eens omdat hij meent dat volledige zelfbinding zich nooit kan voordoen: ‘Hoe stringent de fractiereglementen ook zijn en hoezeer deze de speelruimte van de individuele parlementariër ook inperken, nimmer kan de afgevaardigde worden belet in strijd met de fractiereglementen zich te uiten of te stemmen naar eigen inzicht… De wezenlijke restfunctie van het vrije mandaat – de onmogelijkheid de volksvertegenwoordiger zijn zetel te ontnemen – beperkt […] in ieder denkbaar geval de mate van binding.’4 Het komt mij voor dat beide auteurs hier evenwel een punt hebben. Waar Dölle op lijkt te doelen is dat dergelijke afspraken in het fractiereglement ingaan tegen de strekking van het lastverbod, namelijk dat vertegenwoordigers naar eigen inzicht hun taak moeten kunnen uitoefenen. De afspraken doen afbreuk aan de norm van publiekrecht niet omdat zij publiekrechtelijk te handhaven zouden zijn, maar omdat zij, wanneer zij niet nietig zouden zijn, privaatrechtelijk en moreel gezien de vertegenwoordiger met een probleem opzadelen. Zoals Kleijkers ook stelt, beschermt het lastverbod de volksvertegenwoordiger namelijk niet tegen eventuele maatregelen die de partij kan nemen zoals royement. Deze sanctiemogelijkheden kunnen veel druk leggen op de individuele volksvertegenwoordiger om te handelen conform de partijlijn. Elzinga’s correcte standpunt dat de vertegenwoordiger publiekrechtelijk niet gedwongen kan worden de afspraken na te komen, doet hier niets aan af. Tegelijkertijd neemt de politieke partij, zoals ook hiervoor is betoogd, in het staatsbestel een bijzondere positie in. De vertegenwoordigingsbepalingen veronderstellen dat de volksvertegenwoordigingen uitdrukking geven aan de verscheidenheid van politieke opvattingen georganiseerd via partijlijnen. In aanloop naar de grondwetsherziening van 1983 kwam de vraag op of het publiekrecht politieke partijen moest normeren, zoals dat in omliggende landen het geval is. De grondwetgever heeft er echter expliciet voor gekozen dit niet te doen. Politieke partijen bleven onder het verenigingsrecht vallen, waarbinnen zij zich van oudsher hebben ontwikkeld.5 Elzinga benadrukt dat het ontbreken van publiekrechtelijke normering een groot goed is: ‘Ruimte voor partij-politieke verscheidenheid is de basis waarop tussen de staatsburgers en de partijen politieke affiniteit kan ontstaan. Organisatie- en oriëntatievrijheid – en de daaruit voortvloeiende ruimte voor een gedifferentieerde partij-politieke moraliteit – zijn dan ook onlosmakelijk onderdeel van de representatieve partijendemocratie en als zodanig een belangrijke verworvenheid.’6

De spanning die tussen volksvertegenwoordigers en hun partijen op de voorgrond kan treden is er dan ook een tussen twee publiekrechtelijke normen, namelijk het lastverbod en het verenigingsrecht.7 Deze spanning zit ingebakken in het staatsbestel, waarin enerzijds vastgehouden wordt aan de gedachte dat volksvertegenwoordigers het algemeen belang moeten behartigen en hun taak naar eigen inzicht moeten uitoefenen, en anderzijds dat de bestaande politieke opvattingen via politieke partijen naar ratio vertegenwoordigd moeten zijn in de volksvertegenwoordigingen. Willen politieke partijen hun functie naar behoren kunnen uitoefenen, dan moeten zij in staat worden gesteld op te treden tegen hun volksvertegenwoordigers, zijnde leden van de vereniging. Tegelijkertijd moeten deze volksvertegenwoordigers in staat worden gesteld om hun grondwettelijk gevorderde taak en rol te vervullen. De volksvertegenwoordigers zijn in die zin anders dan de overige leden van de vereniging. Bij een eventuele spanning tussen het lastverbod en het verenigingsrecht moet per geval bekeken worden welke publiekrechtelijke norm voorrang verdient. Wanneer bijvoorbeeld in een overeenkomst wordt vastgelegd dat een volksvertegenwoordiger altijd in lijn met de partij moet stemmen, dan gaat het lastverbod evident voor op het verenigingsrecht. Andersom zal een volksvertegenwoordiger geen beroep kunnen doen op het lastverbod wanneer hij weigert de contributie te betalen voor het lidmaatschap van de partij. Elzinga stelt dat politieke partijen bindingen achterwege behoren te laten daar waar de vrijheid van keuze en oordeel beslissend teniet wordt gedaan.8 Naar mijn mening is dit het type bindingen waarbij het lastverbod voor moet gaan op het verenigingsrecht.

Naast zelfbinding aan partijprogramma’s treedt er ook spanning op met het lastverbod wanneer volksvertegenwoordigers zich (op voorhand) binden aan de uitslag van een referendum. Vandaag de dag is het referendum op het gemeentelijke niveau geen ongewoon verschijnsel meer in Nederland. Er is echter lang discussie geweest over de vraag of het direct voorleggen van een vraagstuk aan de kiezers überhaupt wel paste in een vertegenwoordigend stelsel. In 1906 werd het allereerste referendum in Nederland georganiseerd in de gemeente Hillegom, waarbij aan de kiesgerechtigde bevolking de vraag werd voorgelegd of zij de voorkeur gaf aan een kermis of aan een volksfeest.9 Dit eerste referendum werd nauwelijks opgemerkt, maar toen in 1912 in Naarden wederom een referendum werd georganiseerd over de wenselijkheid van een kermis leidde dit tot debat in de Tweede Kamer. De vraag was of dit referendum wel in overeenstemming was met het verbod van last zoals dat was vastgelegd in de toenmalige Gemeentewet. Hoewel minister van Binnenlandse Zaken Theo Heemskerk aangaf dat hij het besluit tot het houden van het referendum voor vernietiging zou hebben voorgedragen als het aan hem was voorgelegd, bleef het van kracht.10 Twee jaar later besloot de Almelose gemeenteraad tot het houden van een referendum over het in die tijd opvallend levendige vraagstuk of er een kermis moest worden georganiseerd.11 Ditmaal bleef het niet bij dreigementen; de Kroon vernietigde het raadsbesluit wegens strijd met het lastverbod.12 Ongetwijfeld droeg dit niet bij aan de populariteit van het instrument, en tot aan de jaren 70 werden er dan ook slechts enkele referenda georganiseerd.13 Met de democratiseringsgolf nam het gebruik van instrument echter weer toe, waardoor er vandaag de dag meer dan 200 lokale referenda in totaal hebben plaatsgevonden.14

Landelijke noch lokale referenda kunnen in Nederland bindend zijn.15 Toch komt het vaak voor dat volksvertegenwoordigers, al dan niet op voorhand, verklaren dat zij de uitslag van het referendum zullen respecteren. Dit kunnen zij om uiteenlopende redenen doen, bijvoorbeeld om meer kiezers naar de stembus te lokken, om aan te geven dat zij de kiezer serieus nemen, of om niet achter te blijven bij collega’s die zich al hebben uitgesproken. De mogelijkheid om zich al dan niet te binden als raadslid wordt in een enkel geval bij verordening vastgelegd. In 1993 had de gemeenteraad van Arnhem in de toenmalige referendumverordening een dergelijke bepaling opgenomen in artikel 16. Deze luidde:

De vraag was of de vorm van zelfbinding die in dit artikel was vastgelegd het karakter van het referendum niet zodanig wijzigde dat er gesproken moest worden van een bindend referendum. De Kroon besloot het besluit tot vaststelling van de nieuwe verordening te schorsen.17 Na onderzoek kwam zij tot de conclusie dat er geen sprake was van een bindend karakter. De bepaling was niet in strijd met het primaat van de raad en ook niet met het lastverbod, waarop de schorsing werd opgeheven.18 Aan deze conclusie lagen een aantal argumenten ten grondslag. Allereerst stelde de Kroon dat het referendum zelf formeel niets besliste. Volgens lid 3 was het namelijk altijd nog de raad die een besluit moest nemen over het aan een referendum onderworpen raadsvoorstel of conceptbesluit. Daarnaast gold de zelfbinding slechts voor raadsleden die zich daaraan vrijwillig onderworpen hadden. De raad als geheel was daarmee niet zonder meer gedwongen de uitslag van het referendum te volgen. Verder meende de kroon dat er van rechtens bindende lastgeving geen sprake was omdat het individuele raadslid geen directe last van de kiezers kreeg opgelegd. Hij beperkte zijn vrije beslissingsruimte op vrijwillige basis uit de volheid van zijn bevoegdheid.19 Brederveld noemt deze argumentatie van de Kroon in zijn noot bij het besluit ‘niet zo erg overtuigend’.20 Hij heeft kritiek op het formalistische argument van de Kroon dat het referendum niets beslist. Het karakter van het referendum wordt volgens hem niet bepaald door lid 3, maar door de eerste twee leden. Volgens die leden is het beslist de bedoeling dat er overeenkomstig de uitslag van het referendum wordt gestemd door de raadsleden die zich gebonden hebben. Materieel gezien beslist het referendum daarom wel degelijk iets.21 Tevens zou lid 3 volgens de tekst en de toelichting niet bedoeld zijn om een zekere vrijheid voor de raad te creëren om alsnog zelfstandig te besluiten, maar om te zorgen dat de raad spoedig een besluit neemt. Verder zit er een tegenstrijdig element in het argument van de Kroon dat de finale besluitvorming nog altijd bij de raad berust, waardoor er geen sprake kan zijn van een bindend referendum. Als de raad altijd nog ruimte heeft om zelf te beslissen, zelfs wanneer nagenoeg alle raadsleden zich gebonden hebben, in hoeverre is er dan nog sprake van zelfbinding?22 Brederveld lijkt hiermee te bedoelen dat de eerste twee leden van artikel 16, volgens de redenering van de Kroon, betekenisloos zijn of in ieder geval geen rechtskracht hebben. Dat zou echter strijdig zijn met de bedoeling van deze leden en met de redenering van de Kroon dat raadsleden hun vrije beslissingsruimte op vrijwillige basis kunnen beperken.23

Ook de Afdeling Advisering van de Raad van State is kritisch op zelfbinding aan referendumuitslagen. Voor de vraag of een referendum constitutioneel aanvaardbaar is, in de zin van niet-bindend, is voor de Raad van State van belang welke politieke betekenis er aan de uitslag wordt toegekend: ‘Wanneer de regering of fracties in de Tweede Kamer te kennen geven de uitslag van het referendum zonder meer te volgen, dan kan in die zin niet meer worden gesproken over een niet bindend referendum.’24 Ook voor de Raad van State is dus niet doorslaggevend wie formeel de beslissing neemt over het aan een referendum onderworpen besluit, maar wie dat materieel doet. Naast de stelling dat referenda door zelfbinding materieel een bindend karakter krijgen, stelt de Raad van State ‘dat het in ons constitutionele bestel niet past bij de verantwoordelijkheid van de wetgever om zonder inhoudelijke heroverweging de uitkomst van het raadgevende referendum te volgen’.25 Met andere woorden, ook de taak van volksvertegenwoordigers verzet zich tegen zelfbinding zonder inhoudelijke overweging. De Raad van State concludeert dat ‘verklaringen van politici om de referendumuitslag op voorhand of na het referendum zonder inhoudelijke heroverweging te volgen, leiden tot een situatie die zich niet verdraagt met het karakter van het niet bindende referendum en op gespannen voet staat met de Grondwet’.26

Brederveld en de Raad van State stippen in feite twee problemen aan met betrekking tot zelfbinding bij referendumuitslagen. Ten eerste geven volksvertegenwoordigers bij zelfbinding materieel gezien de beslissingsbevoegdheid uit handen aan de kiezers. Dat is enerzijds problematisch omdat noch de Grondwet noch de Gemeentewet de kiezers omschrijven als een orgaan dat publiekrechtelijke bevoegdheden kan uitoefenen. Anderzijds is het materieel overdragen van beslissingsbevoegdheid in strijd met de strekking van het lastverbod. In het Kroonbesluit over de referendumverordening van de gemeente Arnhem stelde de regering dat er bij zelfbinding geen sprake is van rechtens bindende lastgeving. Deze redenering klopt voor zover zij betekent dat volksvertegenwoordigers niet gedwongen kunnen worden hun belofte tot zelfbinding gestand te doen. Maar volksvertegenwoordigers verplichten zich bij zelfbinding in politieke en morele zin het inhoudelijke standpunt in te nemen dat volgt uit de uitslag van het referendum. In die zin kan er wel degelijk gesproken worden van een last. Zoals hiervoor is omschreven, is het lastverbod bedoeld om te garanderen dat volksvertegenwoordigers zelfstandig een inhoudelijk besluit kunnen nemen. Het is niet bedoeld om te garanderen dat volksvertegenwoordigers zelfstandig kunnen besluiten of zij een inhoudelijk standpunt willen innemen. Daarmee hangt het tweede argument tegen zelfbinding bij referenda samen, namelijk dat het nemen van een besluit zonder inhoudelijke (belangen)afweging niet strookt met de taak van volksvertegenwoordigers. De Grondwet en Gemeentewet dragen in de vertegenwoordigingsbepaling aan hen de plicht op het algemeen belang te behartigen, waarbij zij verschillende wensen van kiezers afwegen, in perspectief plaatsen en uiteindelijk een beslissing nemen. Kiezers mogen dit algemeen belang behartigen, maar zijn er zeker niet toe verplicht. De volksvertegenwoordiger mag zijn plicht niet aan hen afstaan, ook niet vrijwillig.27

Naast deze twee problemen, speelt er met betrekking tot zelfbinding bij referenda nog een derde probleem. Hiervoor is beschreven dat volgens de Grondwet en de Gemeentewet vertegenwoordigers geacht worden naast het algemeen belang ook de politieke opvattingen van hun achterban in vertegenwoordigende colleges te behartigen, zodat er daarvan een afspiegeling ontstaat. Wanneer vertegenwoordigers zichzelf echter binden aan de keuze van het electoraat bij referenda, dan kan er geen partijpolitieke afspiegeling ontstaan. Het is in zo’n geval namelijk moeilijk zo niet onmogelijk om vast te stellen welk standpunt de achterban van een individuele vertegenwoordiger in heeft genomen. De individuele vertegenwoordiger komt daarmee in een lastig parket. Zelfbinding bij referenda past wat dat betreft beter in de nieuwe ontwikkeling waarbij het kiesrecht wordt gezien als onderdeel van de persoonlijke autonomie. In die lezing van vertegenwoordiging is het namelijk een schending van de autonome keuze van de burger wanneer een vertegenwoordiger anders besluit dan de burger heeft aangegeven.