9.4.1 Inleiding

De Krw kent een ruime doelstelling. De richtlijn verplicht de Lidstaten van de EU tot een integrale bescherming van het oppervlakte en het en grondwater. 1 De bescherming van water valt uiteen in de subdoelstellingen: verbetering van de waterkwaliteit en het waarborgen van de waterkwantiteit. Het is mogelijk om deze doelstellingen te realiseren door het verminderen van de waterverontreiniging en het ‘mitigeren’ van de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte.2 Nederland kent naar verhouding veel Natura 2000-gebieden in of in de nabijheid van water.3 Van een groot aantal Natura 2000-gebieden in het binnenland is het bekend dat het bereiken van een gunstige staat van instandhouding van habitats en soorten (mede) afhankelijk is van de beschikbaarheid van voldoende en/of schoon water. Voorbeelden hiervan vormen Natura 2000-gebieden met levend hoogveen (Fochteloërveen en Groote Peel) en moerasgebieden met bijzondere en/kwetsbare vegetatie (onder meer het Naardermeer, Botshol en de Oostelijke vechtplassen).4 Recent wetenschappelijk onderzoek toont aan dat de verdrogingsproblematiek in veel gevallen een belangrijk obstakel vormt voor het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van habitats en soorten.5 Dit roept de vraag op of het stroomgebiedbeheerplan een bijdrage kan leveren aan de bescherming van Natura 2000-gebieden,6 en welke knelpunten daar mogelijkerwijs bij optreden. In dat kader wordt onderzocht of het beheerplan kan worden vervangen door het stroomgebiedbeheerplan en vice versa. Daarnaast wordt bezien of het beheerplan kan fungeren als een complementair instrument naast het stroomgebiedbeheerplan.

In de zomer van 2010 heeft de EC een richtsnoer vastgesteld waarin de relatie tussen de Krw en de Hrl wordt besproken.7 Het instrumentarium van de Krw lijkt geschikt om habitats en soorten in Natura 2000-gebieden te beschermen. De ruime doelstelling van de richtlijn verschaft onder meer de mogelijkheid om het stroomgebiedbeheerplan in te zetten voor natuurbescherming. Voor hetzelfde doel kan gebruik worden gemaakt van milieudoelstellingen.8 De realisering van de doelstellingen van de Krw (een goede waterkwaliteit en voldoende water) kan in positieve zin bijdragen aan de bescherming van Natura 2000-gebieden.9 De Krw bevat een koppeling tussen de milieudoelstellingen en beschermde gebieden (waaronder Natura 2000-gebieden).10 In principe moeten de waterkwaliteit en de waterkwantiteit in dergelijke gebieden uiterlijk in 2015 aan de eisen van de Krw voldoen. Zoals gezegd is het onder strikte voorwaarden en middels een goede onderbouwing mogelijk om deze termijn te verlengen.11 Indien Lidstaten van deze mogelijkheid gebruik willen maken, moet er rekening worden gehouden met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid Hrl. Een vertraagde uitvoering van Krw-maatregelen mag niet leiden tot verslechterende of significant verstorende effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. De realisering van een gunstige staat van instandhouding mag door het uitstel onder geen beding in gevaar komen.12 De doelstelling van de Hrl − het waarborgen van de biologische diversiteit en het in stand houden van de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied – vormt op het eerste gezicht geen probleem vanwege de overlap met de doelstellingen van de Krw.13 Een goede chemische en ecologische waterkwaliteit en/of het waarborgen van voldoende water kan in positieve zin bijdragen aan de bescherming van habitats en soorten.14 Dit blijkt onder meer uit het onderstaande voorbeeld.

In de praktijk zijn situaties denkbaar waarin voor de bescherming van habitats en soorten ook andere (aanvullende) maatregelen nodig zijn.

In uitzonderlijke gevallen kan sprake zijn van een situatie waarin een doelstelling van de Krw conflicteert met een instandhoudingsdoelstelling voor een habitat of soort in een Natura 2000-gebied. Dit gevaar is alleen aanwezig indien voor hetzelfde gebied op basis van de Hrl en de Krw doelstellingen zijn geformuleerd die betrekking hebben op hetzelfde habitattype of dezelfde soort. De EC noemt in de toelichting op de Krw het voorbeeld van de Beekparelmossel. Het realiseren van een gunstige staat van instandhouding voor deze soort is alleen mogelijk met (zeer) lage concentraties nitraat in het water. De Krw-norm ligt echter op een hoger niveau.19 In dit voorbeeld ‘botst’ een Krw-doelstelling op een instandhoudingsdoelstelling van de Hrl. In dergelijke situaties zijn Lidstaten verplicht om de voorrangsregel van artikel 4, tweede lid Krw toe te passen. Ingevolge deze regel is de strengste doelstelling (norm) van toepassing. In de geschetste casuspositie wordt de doelstelling (norm) van de Krw opzij gezet door de instandhoudingsdoelstelling voor de Beekparelmossel in het betrokken Natura 2000-gebied. In de praktijk zal een dergelijke situatie zich niet vaak voordoen.

Het voorgaande vormt een bevestiging van de mogelijkheden om het stroomgebiedbeheerplan in te zetten voor bescherming van Natura 2000-gebieden. In dat kader kan de vraag rijzen in hoeverre het mogelijk is om het beheerplan voor Natura 2000-gebieden te integreren in het stroomgebiedbeheerplan. De stroomgebiedbeheerplannen voor de Rijn, Maas, Schelde en Eems zijn geen zelfstandige plannen maar maken onderdeel uit van het nationale waterplan. Het nationale waterplan (inclusief de stroomgebiedbeheerplannen) is beleidsmatig van karakter. Dit plan bevat geen uitwerking van de maatregelen die nodig zijn om de doelstellingen van de Krw te realiseren. De stroomgebiedbeheerplannen bevatten geen algemeen verbindende voorschriften. Als gevolg daarvan is het niet mogelijk om op basis van een dergelijk plan een bepaald waterbeheer af te dwingen. Daarvoor is net als bij het beheerplan voor Natura 2000-gebieden aanvullende besluitvorming in de vorm van peilbesluiten22 en/of watervergunningen vereist.23 De doelstelling van het stroomgebiedbeheerplan is het reguleren van de waterkwantiteit en waterkwaliteit. Het beheerplan is bedoeld als instrument voor het vastleggen van het noodzakelijke natuurbeheer in een Natura 2000-gebied. Dit gaat verder dan alleen het wateraspect. Het toepassingsbereik van het stroomgebiedbeheerplan is daardoor beperkter dan die van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden. Als gevolg daarvan is het niet mogelijk om het beheerplan te integreren in het stroomgebiedbeheerplan.

Het voorgaande maakt duidelijk dat aan het gebruik van het stroomgebiedbeheerplan voor de bescherming van Natura 2000-gebieden allerlei nadelen zijn verbonden. Dit roept de vraag op in hoeverre het mogelijk is om de Krw-maatregelen op een andere manier te borgen. De Krw verplicht Lidstaten om een stroomgebiedbeheerplan vast te stellen. Het is op basis van het huidige Unierecht niet mogelijk om deze planfiguur af te schaffen en bijvoorbeeld te vervangen door een beheerplan voor Natura 2000-gebieden.24 Het is eventueel wel mogelijk om een stroomgebiedbeheerplan te integreren in een beheerplan voor Natura 2000-gebieden. Op basis van het huidige recht maakt het stroomgebiedbeheerplan onderdeel uit van het nationale waterplan. De regulering van de waterkwantiteit en waterkwaliteit kan worden ingezet als een instandhoudingsmaatregel ten behoeve van habitats en soorten. Bij het vaststellen van een instandhoudingsmaatregel moet rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede met regionale en lokale bijzonderheden.25 Dit maakt het mogelijk om de benodigde watermaatregelen af te stemmen met andere belangen in, of in de nabijheid van, het Natura 2000-gebied. Toch is het weinig zinvol om het stroomgebiedbeheerplan te integreren in het beheerplan. Het toepassingsbereik van een beheerplan is namelijk beperkt tot gebieden met een Natura 2000-status. Integratie is alleen mogelijk voor zover een stroomgebiedbeheerplan betrekking heeft op een Natura 2000-gebied. Daarnaast moet worden gewezen op de juridische status van het beheerplan. Vanwege het ontbreken van een bevoegdheid voor het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften is het niet mogelijk om instandhoudingsmaatregelen af te dwingen. Daarvoor zijn aanvullende besluiten zoals watervergunningen en peilbesluiten benodigd. In theorie is het ook mogelijk om het beheerplan te integreren in het stroomgebiedbeheerplan. Een dergelijke aanpak is om verschillende redenen niet zinvol. De doelstelling van het stroomgebiedbeheerplan is het reguleren van de hoeveelheid en de kwaliteit van het water. Het beheerplan heeft niet alleen betrekking op water maar ook op andere aspecten (bijvoorbeeld landbouw en recreatie) in relatie tot de bescherming van habitats en soorten. Daarnaast is het stroomgebiedbeheerplan beleidsmatig van karakter en niet afdwingbaar ten opzichte van particulieren. Het is wel mogelijk om het beheerplan te gebruiken als een complementair instrument naast het stroomgebiedbeheerplan. In dat verband kan worden gedacht aan het afstemmen van de Krw-doelstellingen met de instandhoudingsdoelstellingen van habitats en soorten.