II.3.3 Bezwaar: formalisering en deformalisering

De wetgever heeft de bezwaarprocedure bedoeld als mogelijkheid voor bestuur en burger om hun geschil, voordat het tot een procedure bij de rechter komt, met behulp van een informele procedure op te lossen.1 Vanaf het moment dat de bezwaarprocedure voor de meerderheid van bestuursbesluiten de verplichte voorprocedure werd (bij de invoering van de Awb in 1994), is een tendens van formalisering zichtbaar.2 De regeling van de bezwaarprocedure in de Awb biedt het bestuursorgaan de mogelijkheid zich bij het beslissen op bezwaren te laten adviseren door een onafhankelijke externe adviescommissie. Vooral gemeenten kozen er massaal voor hun bezwaarprocedure op deze wijze te organiseren.3 De adviescommissies werden voornamelijk bezet door juristen. Voordeel van het werken met een externe commissie is dat drie onafhankelijke buitenstaanders naar het bezwaar hebben gekeken voordat er op wordt beslist. De betrokkenheid van juristen bij de advisering over bezwaarschriften kan verder als voordeel hebben dat de rechtmatigheid van het besluit nog eens goed onder de loep wordt genomen. Een risico is dat de behandeling van het bezwaar daartoe beperkt blijft. Dat is geen probleem als het geschil strikt juridisch van aard is, maar speelt er meer of iets anders, dan kan die zuiver juridische benadering een belemmering vormen voor de oplossing van het probleem dat speelt tussen overheid en burger.

Het verbaast dan ook niet dat in reactie op de als juridiserend ervaren werkwijze van veel externe adviescommissies bij een aantal bestuursorganen de behoefte ontstond terug te gaan naar de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever om bij de inrichting van de procedure het bereiken van een oplossing voor het conflict tussen overheid en burger centraal te stellen. Deze beweging is sterk gestimuleerd door een tien jaar geleden door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geïnitieerd project onder de titel Prettig contact met de overheid.4 Een van de vele initiatieven in het kader van dat project betreft het opstellen van een handleiding Professioneel behandelen van bezwaren,5 waarin een ‘oplossingsgerichte’ werkwijze van bezwaarbehandeling staat beschreven. De pretentie van de term oplossingsgericht is dat een dergelijke werkwijze leidt tot een vermindering van het beroep op de rechter. Bij het opstellen van de handleiding is geprofiteerd van ervaringen in een aantal gemeenten die hebben ingezet op informeel overleg met bezwaarmakers ter oplossing van de problemen die aanleiding zijn voor het maken van bezwaar.6

Kern van de best practices die in de handleiding worden beschreven, is dat zo snel mogelijk nadat bezwaar is gemaakt contact wordt opgenomen met de bezwaarmaker om te horen waarom die bezwaar heeft gemaakt en hoe dat het beste kan worden behandeld. Zo veel mogelijk wordt geprobeerd buiten de formele procedure om een oplossing te vinden voor het probleem dat aanleiding was om bezwaar te maken. Als dat lukt, eindigt de procedure met de intrekking van het bezwaar, al dan niet nadat het bestuursorgaan zijn besluit heeft gewijzigd. Alleen als de informele behandeling niets oplevert of de bezwaarmaker aangeeft daar niet voor te voelen, wordt het bezwaar ter advisering aan een externe commissie voorgelegd. De ambitie van deze wijze van bezwaarbehandeling is dat voor de meerderheid van de bezwaren een minnelijke oplossing wordt gevonden en dat op de bezwaarprocedure minder vaak een beroepsprocedure bij de bestuursrechter volgt.

Inmiddels hanteren talloze bestuursorganen bij de behandeling van bezwaren een of meer elementen van deze ‘oplossingsgerichte’ werkwijze.7 In hoofdstuk 5 gaan we in op de vraag in hoeverre die werkwijze bevorderlijk is voor het oplossen van geschillen, voordat ze bij de bestuursrechter terecht komen.