8.2.4 Toezicht uit hoofde van de Financiële verhoudingswet

Verder kan worden gewezen op de mogelijkheid van verschillende vormen van toezicht in het kader van de Financiële verhoudingswet (Fvw).

De bekendste vorm hiervan is het toezicht in het kader van de aanvullende uitkeringen. Als een gemeente kan aantonen dat haar algemene middelen aanmerkelijk en structureel tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien, terwijl de eigen inkomsten van de gemeente zich op een redelijk peil bevinden, kan de gemeente volgens art. 12 Fvw aanspraak maken op een aanvullende uitkering uit het Gemeentefonds. De aanvraag van een dergelijke artikel 12-status is geen sinecure. Op het gemeentelijke verzoek volgt een verslag van gedeputeerde staten van de betreffende provincie. Daarna volgt een inspectie door de Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden (IFLO). Het rapport van de IFLO wordt vervolgens kritisch tegen het licht gehouden door de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv). De Rfv brengt dan advies uit aan de beheerders van het Gemeentefonds (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Financiën) en op basis van dit advies beslissen de beheerders op het verzoek.1

Het toezicht op grond van art. 12 Fvw is gelegen in de voorschriften die op grond van dat artikel door de beheerders van het Gemeentefonds aan de aanvullende uitkering kunnen worden verbonden. Volgens de Handleiding Art. 12 Fvw van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kunnen in ieder geval de volgende bijzondere voorschriften worden opgelegd ten aanzien van art. 12-gemeenten:

Opvallend is overigens dat art. 12 Fvw alleen spreekt over gemeenten. Voor provincies bestaat geen soortgelijke regeling.

Onder een specifieke uitkering wordt verstaan: elke bijdrage die van rijkswege onder voorwaarden ten behoeve van een bepaald algemeen belang wordt verstrekt aan een gemeente (art. 15 Fvw).3 Dit betekent dat de besteding van financiële middelen die gemeenten ontvangen, doelgebonden is. Vanuit een oogpunt van gemeentelijke autonomie is de specifieke uitkering — vanwege de doelgebondenheid van de besteding — de minst geprefereerde vorm van gemeentelijke fmanciering.4 Naar aanleiding van het rapport 'Anders gestuurd, beter bestuurd' van de stuurgroep-Brinkman uit 2004 is serieus werk gemaakt van het terugdringen van het aantal verschillende specifieke uitkeringen.5 Dit gebeurde onder meer door een aantal aflopende regelingen van specifieke uitkeringen niet te verlengen en door middel van het gedeeltelijk samenvoegen van specifieke uitkeringen per beleidsterrein (per departement). Dit laatste heeft geleid tot de zogenaamde verzameluitkeringen (art. 16a Fvw), waarin departementen een specifieke uitkering moeten onderbrengen als hiermee een bedrag van minder dan E 10 miljoen per jaar is gemoeid (art. 15a lid 3 Fvw jo. 28a Besluit fmanciële verhouding 2001 (Bfv)). Een dergelijke verzameluitkering vergroot de financiële autonomie van een gemeente enigszins ten opzichte van een reguliere specifieke uitkering. Het beleid dat gericht is op het terugdringen van het aantal specifieke uitkeringen, is in zoverre succesvol geweest dat dit aantal tussen 2004 en 2010 daalde van 160 naar 59.6

Ten aanzien van de nog bestaande specifieke uitkeringen is de vraag of en in hoeverre de besteding ervan daadwerkelijk plaatsvindt in overeenstemming met de daarvoor te dienen doelen, onderwerp van controle. Bij deze controle is een belangrijke rol weggelegd voor de gemeentelijke accountants. Dit houdt verband met de zogenaamde SiSa-operatie. SiSa staat voor 'single information, single audit' en behelst een vereenvoudiging van de wijze waarop gemeenten de besteding van specifieke uitkeringen richting het rijk verantwoorden. Waar het voorheen niet ongebruikelijk was dat de verantwoording van het gebruik van specifieke uitkeringen afzonderlijk geschiedde en deze verantwoordingen moesten worden voorzien van een afzonderlijke accountantsverklaring, is thans gekozen voor een verantwoordingssystematiek die is gebaseerd op de verantwoording en de accountantscontrole, die plaatsvindt in het reguliere proces van rekening en verantwoording. Dit betekent dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn oordeel over de besteding daarvan moet vellen op grond van de gemeentelijke jaarstukken en de daarbij behorende verklaring en het verslag van bevindingen van de accountant (art. 17a lid 1 Fvw).7 Een complicerende factor is echter de ministeriële verantwoordelijkheid. Omdat uit deze verantwoordelijkheid een verplichting tot het geven van inlichtingen over de besteding van de specifieke uitkeringen voortvloeit, werd het door de regering noodzakelijk geacht het BBV zodanig te wijzigen dat aan de gemeentelijke jaarstukken een bijlage moet worden toegevoegd waarin het gebruik van de specifieke uitkeringen afzonderlijk wordt verantwoord (art. 24 lid 3 jo. 58a BBV). Daarnaast werd het Bapg zodanig gewijzigd dat de accountant in zijn onderzoek expliciet aandacht zou moeten besteden aan deze specifieke uitkeringen (art. 3a jo. 5 lid 4 Bapg).8

Het toezicht op de tijdige aanlevering van de bovengenoemde verantwoordingsinformatie is streng. Vóór 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar moet de informatie toegezonden worden aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit volgt uit art. 17a lid 3 Fvw jo. art. 1 Regeling verantwoordingsinformatie specifieke uitkeringen.9 Als een gemeente er niet in slaagt deze informatie op tijd aan te leveren of dit niet op de juiste wijze doet, kan dit betekenen dat voor deze gemeente de algemene uitkering uit het Gemeentefonds tot maximaal een halfjaar wordt opgeschort.

Als vervolgens blijkt dat de specifieke uitkeringen niet (geheel) besteed zijn of als de besteding (anderszins) onrechtmatig is, kan de minister besluiten de specifieke uitkering (deels) terug te vorderen. Vooral de terugvordering op grond van onrechtmatigheid heeft een duidelijk toezichtkarakter. Voor verzameluitkeringen is deze terugvorderingsmogelijkheid geregeld in art. 4 Regeling verzameluitkering.10 Opvallend is dat de mogelijkheid tot terugvordering in dit verband niet alleen bestaat als uit de verantwoordingsinformatie blijkt dat de verzameluitkering onrechtmatig is besteed, maar zelfs als uit deze informatie blijkt dat het onzeker is dat de uitkering onrechtmatig is besteed. Feitelijk houdt dit een soort omgekeerde bewijslast in. De minister hoeft de onrechtmatigheid van de besteding immers niet te bewijzen.

Voor afzonderlijke specifieke uitkeringen kunnen soortgelijke terugvorderingsmogelijkheden gelden. Het bestaan hiervan en de terugvorderingsgronden zijn afhankelijk van de regeling waarop de afzonderlijke specifieke uitkering berust.11