Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/3.3.2:3.3.2 De positie van de griffier en de secretaris

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/3.3.2

3.3.2 De positie van de griffier en de secretaris

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De positionering van de raadsgriffier wordt door de minister in de Memorie van Toelichting nauw gekoppeld aan het garanderen van een gedegen uitvoering van het recht van de raad op ambtelijke bijstand.

‘De noodzaak van die extra garanties vloeit voor een deel voort uit de huidige praktijk, waarin raadsleden niet altijd de gevraagde ambtelijke bijstand ontvangen. Daarnaast is het aannemelijk dat als gevolg van de bewust nagestreefde meer dualistische verhoudingen tussen raad en college de spagaat van de secretaris wordt verwijd. In dat geval is het even aannemelijk dat hij in voorkomende gevallen kiest voor het dienen van het college. Dit betekent dat het gevaar niet denkbeeldig is dat alle, eerdergenoemde garanties voor het verlenen van ambtelijke bijstand ten spijt, het raadslid toch aan het kortste eind trekt. Zeker in grotere gemeenten waar de band tussen secretaris en raad losser is en die tussen secretaris en college hechter, kan dit gevaar zich voordoen’.1

De minister maakt vervolgens onderscheid tussen de generalistische ondersteuning van de raad en de meer specialistische ondersteuning van raadsleden. Onder de ‘generalistische ondersteuning’ kunnen voornamelijk de organisatorische werkzaamheden voor de raad gezien worden, zoals het convoceren van vergaderingen van raad en commissies, de verslaglegging daarvan en de reguliere activiteiten in het faciliteren van de leden van de raad bij het uitoefenen van hun werkzaamheden. Voor de ‘meer specialistische ondersteuning’ verwijst de minister nadrukkelijk naar de inhoudelijke ondersteuning van raadsleden bij het op een juiste wijze uitwerken en (juridisch) vormgeven van – bijvoorbeeld – amendementen en initiatiefvoorstellen. Over de eerste vorm van ondersteuning acht de minister ‘het voorstelbaar dat bij de raad de behoefte bestaat aan een eigen griffie’:2

‘Deze notie sluit aan op de constatering dat het huidige stelsel van ondersteuning niet feilloos werkt en de aanname dat deze tekortkomingen in een gedualiseerd bestel zich waarschijnlijk in nog sterkere mate zullen voordoen. Ook geredeneerd vanuit de positie van de secretaris (‘de spagaat’) is het gewenst dat een alternatief wordt geboden’.3

Deze redenering lijkt ertoe te leiden dat het wetsvoorstel iedere gemeente zal verplichten een griffier aan te stellen, maar de minister vindt dit een stap te ver:

‘Om praktische redenen heb ik daar echter van afgezien. Bovendien is het denkbaar dat in bepaalde gemeenten de verhoudingen dusdanig zijn dat de secretaris wel goed in staat is ook de raad adequaat te ondersteunen. Het is dus aan de raad om te besluiten of hij een eigen griffier alsmede eventuele verdere ambtelijke ondersteuning nodig vindt of dat toch kan worden volstaan met de ondersteuning van en via de secretaris’.4

Opnieuw geeft de minister er hier de voorkeur aan het vertrouwen in een goede pragmatische toepassing van soepele regels te laten prevaleren boven juridisch dichtgetimmerde regelgeving. De Tweede Kamer zal hier later wel nadrukkelijk bij stil staan5 en uiteindelijk de regeling ook aanpassen.6

De minister gaat in de Memorie van Toelichting verder met draaien:

‘Op zich is het niet nodig dat de figuur van de raadsgriffier in deze facultatieve vorm in de Gemeentewet wordt geregeld. Omdat de aanstelling van een griffier echter ook leidt tot een wijziging in de positie van de secretaris en die wijziging ook consequenties moet hebben voor de wijze van benoeming en ontslag, alsmede de taken van de secretaris, is het toch noodzakelijk dat deze facultatieve figuur in de Gemeentewet zijn regeling vindt. (...) Gelet op de specifieke aard van zijn functie, die immers uitsluitend ondersteuning van de raad en de individuele raadsleden behelst, is het logisch dat er een nauwe institutionele band tussen raad en griffier wordt gesmeed.’7

Aan de ene kant is het ‘niet nodig’ om de facultatieve raadsgriffier wettelijk te verankeren, maar anderzijds is het wel ‘noodzakelijk’ en vervolgens is het ‘logisch’ om de band tussen raad en griffier te institutionaliseren. Een driedubbele Rittberger in één passage!

Vervolgens wordt in het voorgestelde artikel 107a8 invulling gegeven aan de invoering van een raadsgriffie en de gevolgen hiervan voor de positionering van de griffier en de secretaris. De belangrijkste onderdelen van dit artikel zijn het verlenen van het bevoegde gezag aan de raad ten aanzien van de griffier (ook in het kader van artikel 125 van de Ambtenarenwet), de bepaling dat de griffier en niet langer de secretaris bijstand verleent aan de raad en aan de door de raad ingestelde commissies en de bepaling dat uitgaande stukken van de raad door de griffier in plaats van de secretaris worden medeondertekend.

Als de raad kiest voor de instelling van een raadsgriffie leidt dit ook tot een verandering in de positie van de secretaris. ‘Het is in dat licht vanzelfsprekend dat aanstelling, schorsing en ontslag van de secretaris een exclusieve bevoegdheid van het college wordt’9, zegt de minister in de Memorie van Toelichting.

Tot zover een duidelijke stellingname. Direct aansluitend gaat het pragmatisme echter weer de bovenhand voeren:

‘Door de consequente splitsing van de ambtelijke organisatie in een deel waarover het college het bevoegd gezag uitoefent en een deel waarover de raad dit doet, hoeven zich in principe geen spanningen binnen de ambtelijke organisatie als geheel voor te doen. Daar waar in het kader van de verlening van ambtelijke bijstand aan de raad of een raadslid de medewerking van de ‘reguliere’ ambtelijke organisatie nodig is en een daartoe strekkend verzoek via de raadsgriffie is binnengekomen, zijn echter heldere procedures nodig. In de verordening op de ambtelijke bijstand kunnen hierover regels worden gesteld (art. 33, tweede lid). Verder verwacht ik dat bij beide onderdelen van de ambtelijke organisatie een voldoende professionele cultuur bestaat om over en weer adequaat te kunnen samenwerken.’10

Allereerst ‘hoeven zich in principe’ geen spanningen voor te doen, waarna ‘heldere procedures’ nodig zijn, terwijl de minister ‘verwacht’ dat er een ‘voldoende professionele cultuur’ bestaat om adequaat te kunnen samenwerken.

De minister gaat er bovendien in deze redenering aan voorbij dat zelfs zonder de instelling van een verplichte raadsgriffie volgens het voorgestelde artikel 160 eerste lid onder c en d11 en de toelichting in de Memorie van Toelichting hierop12 het bevoegd gezag over de ambtelijke organisatie naar het college vloeit, waardoor de wettelijke grond voor de verordenende bevoegdheid van de raad over de ambtelijke organisatie vervalt.

Maar de minister gaat nog verder:

‘De instelling van een raadsgriffie betekent niet dat de raad geen enkel beroep meer zou kunnen doen op bijstand van de niet tot de griffie behorende ambtelijke organisatie. Ten aanzien van meer specialistische aangelegenheden zal dit nodig blijven. In de instructie voor de griffier kan de raad aangeven welke rol hierbij voor de griffier is weggelegd.’13

Bedoelt de minister hier nu dat ook via de ambtsinstructie voor de griffier aan de griffier de mogelijkheid geboden kan worden om voor ‘specialistische aangelegenheden’ rechtstreeks een beroep te kunnen doen op ambtenaren, die onder de gemeentesecretaris ressorteren? De formulering is nogal vaag, en draagt mede daardoor bij aan de onduidelijkheid van de regelgeving rond de ambtelijke bijstand aan de raad.

Ook als de gemeenteraad niet kiest voor het instellen van een raadsgriffie, behoeft de positionering van de secretaris een nadere duiding.

‘Ook in gemeenten zonder raadsgriffier heeft de secretaris, meer dan het formele stelsel doet vermoeden, functioneel vooral met het college te maken en veel minder met de raad. Het is daarom gewenst dat ook in die gemeenten dit gegeven zijn formele vertaling krijgt. Dit is met name gebeurd in de vorm van een aanpassing van de benoemings-, vervangings-, schorsings- en ontslagprocedure. (...) Verder kan het aangewezen zijn dat in deze gemeenten het college in de instructie aan de secretaris regels formuleert voor het geval er sprake is van spagaat-achtige loyaliteitsconflicten bij de secretaris.’14

Bij de integrale herziening van de Gemeentewet in 1992 werd – na uitvoerige discussie – uiteindelijk afgezien van een wijziging van de aanstellingswijze van de secretaris. De Tweede Kamer hechtte veel waarde aan de instandhouding van het primaat van de raad op dit punt. In de jaren sinds 1992 is de daadwerkelijke positie van de secretaris echter nog verder opgeschoven richting college: ‘In een gedualiseerd bestel zal dit alleen nog maar toenemen’,15 stelt de minister in de Memorie van Toelichting.

Gezien het facultatieve karakter van de aanstelling van een raadsgriffier is een verandering in de wettelijke aanstellingswijze van de secretaris echter extra ingewikkeld. In de gemeenten, die kiezen voor een raadsgriffie, ligt het voor de hand dat de benoeming van de secretaris een bevoegdheid van het college wordt.

In de gemeenten, die niet kiezen voor een raadsgriffie, ligt het wat ingewikkelder.

‘Ook in de tweede categorie gemeenten is het gewenst de verschuiving van het functionele zwaartepunt van de secretaris in de richting van het college ook in de benoemingsprocedure tot uitdrukking te brengen. In deze gemeenten blijft de secretaris echter ook, meer dan in gemeenten met een raadsgriffier, een taak houden bij de ondersteuning van de raad. Daarom dient de raad ook betrokken te blijven bij zijn aanstelling. Als gevolg van de overwegende oriëntatie van de secretaris op het college is de in de huidige Gemeentewet opgenomen figuur van de uit twee personen bestaande aanbeveling niet goed te handhaven. Ook gelet op het feit dat het in de praktijk vaak lastig blijkt een tweede persoon op de aanbeveling te plaatsen, stel ik daarom voor de huidige dubbele aanbeveling te vervangen door een enkelvoudige voordracht van het college aan de raad. De enkelvoudige voordracht geeft de raad nog steeds de mogelijkheid een hem onwelgevallige kandidaat af te wijzen.’16

Opmerkelijk in deze redenering is de zinsnede ‘meer dan in gemeenten met een raadsgriffier’, als het gaat om de taak van de secretaris in de ondersteuning van de raad. Pas enkele pagina’s eerder heeft de minister geconstateerd dat de secretaris in gemeenten waar een raadsgriffie wordt ingesteld, exclusief werkt voor het college. Waar komt het woordje ‘meer’ dan vandaan? Exclusiviteit voor het college betekent dat de secretaris helemaal niet voor de raad werkt. ‘Meer’ dan ‘helemaal niet’ is dus een afwijking van het zojuist scherp geformuleerde beleid. Ook hier hinkt de Memorie van Toelichting op het punt van de ambtelijke ondersteuning op twee gedachten.

Tenslotte spreekt de minister zich nog uit over de bevoegdheid om andere gemeenteambtenaren dan de secretaris te benoemen (en te schorsen en te ontslaan).

‘In een gedualiseerd bestel waar het bestuur is geconcentreerd bij het college, is het aangewezen dat deze bevoegdheid bij het college berust (art. 160, eerste lid, onder d). Het college wordt daarmee bevoegd gezag over de ambtelijke organisatie. Het is daarom ook het college en niet langer de raad dat de regels over de ambtelijke organisatie (de organisatieverordening) vaststelt (art. 160, eerste lid, onder c).’17

Opnieuw een bevestiging dat het college het bevoegde gezag is over de ambtelijke organisatie. Een spanning dus met de bevoegdheid van de raad uit artikel 33 derde lid van de Gemeentewet om in een verordening de bijstand aan de raad vanuit de reguliere ambtelijke organisatie te regelen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.