8 De verwachting bij het vertrouwen: inspanningen resultaat

De verwachting bij het vertrouwen is een volgende dimensie van het vertrouwensbeginsel. Welke prestatie verwacht degene die het vertrouwen aanneemt precies? Gaat het – enerzijds – om vertrouwen op een bepaalde inspanning van de zijde van de vreemde staat of gaat het – anderzijds – om vertrouwen op een bepaald resultaat? Inspanningsvertrouwen zou, zo bezien, tot een minder sterk werkend vertrouwen moeten leiden dan resultaatsvertrouwen. Hoezeer de ene staat er ook op vertrouwt dat de autoriteiten van de andere staat hun best doen een bepaald resultaat te bereiken of bewerkstelligen, helemaal zeker dat dat lukt, is dat zelden en vaak kan dan ook niet op meer worden vertrouwd dan de geleverde of te leveren inspanning. Een garantie dat de beoogde uitkomst ook daadwerkelijk wordt bewerkstelligd is er, anders gezegd, niet. Resultaatsvertrouwen gaat er daarentegen vanuit dat het beoogde resultaat zal worden bereikt; de verwachting is dat de gewenste uitkomst daadwerkelijk volgt.1 Dit onderscheid is van groot belang, nu het aan inspannings- dan wel resultaatsvertrouwen te verbinden uitgangspunt verschilt. Bij zuiver resultaatsvertrouwen is eigenlijk sprake van absoluut vertrouwen; de onweerlegbare (want absolute) veronderstelling is dan immers dat het beoogde resultaat wordt bereikt. Bij inspanningsvertrouwen is met het vertrouwen op de door de autoriteiten van de andere staat te leveren of geleverde inspanning nog niet alles gezegd. Pas zodra daarbij wordt betrokken de competentie van die andere staat om het beoogde doel te bereiken, is een volledige beoordeling mogelijk. En wordt die competentie als in beginsel ontoereikend ingeschat, dan kan bijvoorbeeld worden gedacht aan aanvullende garanties of toezicht.

Een voorbeeld van deze gedachte is het arrest van de Hoge Raad in kort geding in de uitleveringszaak-Kesbir.2 Turkije had garanties verleend dat de opgeëiste persoon geen behandeling zou ondergaan die in strijd zou komen met artikel 3 EVRM. Die garanties waren echter vrij algemeen van aard en kwamen er in wezen op neer dat Turkije zijn verplichtingen ex artikel 3 EVRM zou naleven. Het Hof overweegt dienaangaande, met instemming van de Hoge Raad, dat in beginsel op die garanties mag worden vertrouwd, maar dat wel moet worden beoordeeld of die genoegzaam zijn. Nu er geen concrete garanties waren verleend en de verbeteringen op het gebied van de naleving van de mensenrechten door de Turkse regering nog niet op alle niveaus binnen het Turkse justitieapparaat waren afgedwongen, konden de garanties niet toereikend worden geacht. Van belang is dat daarbij bovendien wordt overwogen dat dit volgens het Hof niet het gevolg is van onwil van de zijde van de Turkse regering, maar eerder van het feit dat de ingezette veranderingen van recente datum waren. In hoofdstuk 11 zal dit arrest nader aan de orde komen. Voor nu is het besprokene voldoende om het verschil tussen inspannings- en resultaatsvertrouwen te schetsen. In het geschetste voorbeeld is slechts sprake van inspanningsvertrouwen, de verwachting dat de andere staat zich zal inspannen om het resultaat te bereiken. Het hof en de Hoge Raad gaan uit van het vertrouwensbeginsel, maar dat vertrouwen brengt niet automatisch de verwachting met zich dat het resultaat, naleving van de mensenrechten, hoe dan ook zal worden bereikt. Zou hier resultaatsvertrouwen aanwezig zijn dan zouden de garanties eigenlijk niet eens nodig zijn en zou er zonder meer op worden vertrouwd dat de Turkse autoriteiten naleving van het EVRM hoe dan ook bewerkstelligen. In casu is echter slechts sprake van inspanningsvertrouwen: de Nederlandse rechter in kort geding vertrouwt er wel op – verwacht – dat de Turkse autoriteiten hun best zullen doen, maar tonen zich ook bewust van het feit dat die autoriteiten niet alles in hun macht hebben en verwachten niet zonder meer dat het beoogde resultaat zal worden bereikt. De uitkomst kan hemelsbreed verschillen: in casu werd de uitlevering van de opgeëiste persoon geweigerd, terwijl zij bij toepassing van resultaatsvertrouwen waarschijnlijk zou zijn toegestaan, dan zou immers de aanname of verwachting simpelweg zijn dat Turkije het EVRM naleeft.

Het is nuttig op te merken dat dit onderscheid niet alleen van belang is bij vertrouwen dat ziet op een in de toekomst te bewerkstelligen gevolg. Ook bij retrospectief vertrouwen kan het een rol spelen. Van een veroordelende rechter wiens vonnis Nederland verzocht wordt over te nemen, kan bijvoorbeeld worden verwacht dat hij zijn best heeft gedaan de feiten juist vast te stellen, zijn eigen recht correct toe te passen en de mensenrechten voldoende na te leven. Dat wil niet zonder meer zeggen dat er ook op wordt vertrouwd dat hij in zijn streven is geslaagd. Ook daar kan toepassing van inspanningsvertrouwen een ander resultaat opleveren dan toepassing van resultaatsvertrouwen.

Het onderscheid tussen inspannings- en resultaatsvertrouwen is voor de verschillende betrokkenen bij strafrechtelijke samenwerking van belang. Dit begint bij de opstellers van een bepaald verdrag. Waar een verdrag een verplichting tot samenwerking formuleert en op een bepaald punt geen weigeringsgrond of toetsbare voorwaarde kent, kan worden gezegd dat het verdrag absoluut vertrouwen aanneemt, dat komt neer op de gecodificeerde verwachting dat het resultaat wordt bereikt, oftewel: op resultaatsvertrouwen. Zo stellen uitleveringsverdragen de specialiteitseis als voorwaarde voor uitlevering, maar maken zij het in de regel niet mogelijk te beoordelen of die voorwaarde wel of niet zal worden nageleefd en bij verwachte niet-naleving de uitlevering te weigeren. In dat geval verplicht het verdrag erop te vertrouwen dat de specialiteitseis zal worden nageleefd. Dat is resultaatsvertrouwen. Een verdrag kan op een bepaald punt ook een weigeringsgrond opnemen. Men kan zich voorstellen, al zijn daar in de praktijk weinig voorbeelden van, dat een verdrag een mensenrechtenexceptie kent. Als de weigeringsgrond dan geldt als er bijvoorbeeld een reëel risico is op een toekomstige schending van het folterverbod, dan biedt het verdrag de ruimte om van inspanningsvertrouwen uit te gaan, maar dicteert het in elk geval geen resultaatsvertrouwen. Anders gezegd: de verwachting waar het verdrag toe dwingt is niet meer dan dat de andere staat zich zal inspannen. Het verdrag dicteert niet de verwachting dat het resultaat zonder meer is dat de mensenrechten worden nageleefd. Dit maakt een beoordeling mogelijk van de kans op succes van de inspanning (en omgekeerd van de risico’s). En dat biedt weer ruimte om bijvoorbeeld aanvullende garanties te vragen om die risico’s te verkleinen. Bij de beoordeling kan weliswaar worden betrokken dat de andere staat de intentie heeft de mensenrechten te respecteren, maar als niettemin, zoals in de zaak-Kesbir, moet worden aangenomen dat er een reëel risico op foltering bestaat, dan kan (en vanuit mensenrechtelijk perspectief: moet) alsnog de uitlevering worden geweigerd. Het is van belang dat de opstellers van een verdrag nauwkeurig nagaan hoe dwingend het verdrag een bepaald vertrouwen voorschrijft en welke terughoudendheid in de toetsing daaruit voortvloeit. Absoluut voorgeschreven vertrouwen dwingt tot de aanname van een onweerlegbaar vermoeden of onweerlegbare verwachting dat de boogde uitkomst zal volgen.

Bij degene die om een bepaalde vorm van rechtshulp verzoekt, kan het onderscheid tussen inspannings- en resultaatsvertrouwen uitmaken voor de formulering van het verzoek, de in het kader van dat verzoek te verstrekken gegevens en de eventueel te verlenen garanties. Is te voorzien dat er slechts sprake is van inspanningsvertrouwen, dan kan het bijvoorbeeld nuttig zijn om concrete feiten en omstandigheden te schetsen en concrete waarborgen te verlenen die maken dat de aangezochte staat, die ervan uit gaat dat de verzoekende staat zich zal inspannen om bijvoorbeeld de mensenrechten te waarborgen, er voldoende vertrouwen in heeft dat de verzoekende staat daarin ook daadwerkelijk zal slagen. En omgekeerd, voor de functionaris die het verzoek beoordeelt, maakt het onderscheid tussen inspannings- en resultaatsvertrouwen groot verschil voor de reikwijdte van de toetsing. Moet worden aangenomen dat de verzoekende staat erin kon worden vertrouwd een bepaald resultaat na te streven (hetgeen slechts inspanningsvertrouwen oplevert), dan kan bij de toetsing worden betrokken al hetgeen bij kan dragen aan een oordeel over de vraag of de verzoekende staat dat resultaat ook daadwerkelijk zal bereiken. Dient er echter (zonder meer) van te worden uitgegaan dat de verzoekende staat het beoogde resultaat daadwerkelijk zal bereiken, dan is een verdere concretisering niet aan de orde.3 In het navolgende zullen beide varianten worden uitgewerkt met voorbeelden uit verdrag, wet en jurisprudentie.