3.6 DE STAND VAN ZAKEN MET BETREKKING TOT DE VASTSTELLING VAN BEHEERPLANNEN

Als gevolg van artikel 19a, eerste lid Nbw 1998 is het verplicht om voor ieder aangewezen Natura 2000-gebied een beheerplan vast te stellen. Dit moet uiterlijk drie jaar na dagtekening van het aanwijzingsbesluit het geval zijn. De Nbw 1998 voorziet niet in een sanctie indien een beheerplan te laat of in het geheel niet wordt vastgesteld. Het bevoegd gezag kan op dit punt zonder verdere consequenties in gebreke blijven. Dat is merkwaardig omdat het beheerplan expliciet is bedoeld als een implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl. Zoals gezegd is het beheerplan een instrument om een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten te realiseren. Wanneer een beheerplan te laat of niet wordt vastgesteld kan dit gevolgen hebben voor de bescherming van het betrokken Natura 2000-gebied. 1 In het uiterste geval kan dit leiden tot strijd met de verplichtingen welke voortvloeien uit artikel 6 Hrl.

In Tabel 1 is een overzicht opgenomen van de stand van zaken bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de vaststelling van beheerplannen. Op 1 december 2013 waren voor 146 Nederlandse Natura 2000-gebieden (Vrl-SBZ’s en Hrl-SBZ’s) de aanwijzingsbesluiten gepubliceerd.7 Voor slechts 10 Natura 2000-gebieden waren op die datum ontwerp-beheerplannen gepubliceerd. Voor vijf Natura 2000-gebieden zijn definitieve beheerplannen beschikbaar.8 Ingevolge artikel 19a, zevende lid Nbw 1998 moet, zoals eerder aangegeven, een beheerplan uiterlijk drie jaar na dagtekening van het aanwijzingsbesluit worden aangewezen. Van de huidige 146 Natura 2000-gebieden geldt dat 34 gebieden voor 1 november 2010 zijn aangewezen. Voor deze groep van Natura 2000-gebieden waren op de peildatum (1 december2013) slechts 3 definitieve en 2 ontwerp-beheerplannen beschikbaar. In de praktijk is sprake van een grote achterstand bij het vaststellen van beheerplannen voor aangewezen Natura 2000-gebieden.

Het ontbreken van beheerplannen heeft voor de praktijk nadelige gevolgen. In het bijzonder kan daarbij worden gedacht aan onduidelijkheid met betrekking tot de benodigde instandhoudingsmaatregelen, de toelaatbaarheid van bestaand gebruik, nieuwe projecten, en andere handelingen in en rond een bepaald Natura 2000-gebied. Als gevolg daarvan kunnen problemen optreden bij de bescherming van kwalificerende habitats en soorten in een Natura 2000-gebied.

Voor de vertraging bij het vaststellen van de beheerplannen is een aantal verklaringen. In de eerste plaats moet worden gewezen op de aanwijzingsprocedure voor Natura 2000-gebieden. Het vaststellen van beheerplannen is pas mogelijk nadat een Vrl-SBZ en/of Hrl-SBZ op basis van artikel 10a Nbw 1998 is aangewezen als een Natura 2000-gebied.9 In het aanwijzingsbesluit zijn de kwalificerende habitats en soorten en de bijbehorende instandhoudingsdoelstellingen opgenomen. Deze informatie is nodig om een beheerplan vast te stellen.10 De aanwijzing van de Natura 2000-gebieden is een langdurig en complex proces. In het kort daarover het volgende:

In de eerste plaats vloeit het trage verloop van de aanwijzingsprocedure voort uit de gekozen systematiek. Voor een deel is sprake van zogenaamde ‘nationale kop’ en vloeien deze verplichtingen niet voort uit de Vrl en Hrl. Verdere vertraging is ontstaan door politieke onenigheid met betrekking tot het aantal aan te wijzen Natura 2000-gebieden. Lange tijd werd uitgegaan van 162 Natura 2000-gebieden op het vasteland en 4 Natura 2000-gebieden in de Noordzee. Begin 2013 is met instemming van de EC het aantal aan te wijzen Natura 2000-gebieden op het vasteland teruggebracht tot 158. De (kandidaats) Natura 2000-gebieden Boddenbroek, Groot Zandbrink en Teeselinkven zijn op verzoek van de Nederlandse regering door de EC van de unierechtelijke lijst verwijderd en zullen niet (meer) worden aangewezen als Natura 2000-gebied.15 Het Hrl-SBZ Eems-Dollard wordt toegevoegd aan het al bestaande Natura 2000-gebied Waddenzee. In het voorjaar en de zomer van 2013 is de achterstand bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden grotendeels ingelopen.16 Op 1 december 2013 waren 146 van de 158 gebieden die op de unierechtelijke lijst zijn geplaatst op basis van artikel 10a, eerst lid Nbw 1998 aangewezen als Natura 2000-gebied. Nog niet alle aanwijzingsbesluiten zijn onherroepelijk.

In de tweede plaats is bij het opstellen van de concept- en ontwerpbeheerplannen sprake van ‘technische problemen’ zoals de (te hoge) stikstofdepositie in en rond Natura 2000-gebieden, de problematiek van de hoogwaterveiligheid en de afstemming met de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water.17 Om het probleem van de stikstofdepositie op te lossen wordt al langere tijd gewerkt aan de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS). De doelstelling van dit programma is tweeledig: een vermindering van de stikstofdepositie in en rond Natura 2000-gebieden en het creëren van ontwikkelingsruimte voor economische activiteiten. De definitieve vaststelling van dit programma is al meerdere malen uitgesteld. 18Naar verwachting zullen in de periode voorafgaand aan de vaststelling van de PAS weinig nieuwe beheerplannen worden vastgesteld. De reden hiervoor is dat er binnen totaal 133 Natura 2000-gebieden in meer of mindere mate problemen bestaan met stikstofdepositie.19 In paragraaf 4.5 wordt uitgebreid ingegaan op de relatie tussen de bescherming van Natura 2000-gebieden en de stikstofproblematiek.

Bij de vaststelling van beheerplannen moet rekening worden gehouden met de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water.20 Deze richtlijn verplicht de lidstaten van de EU tot een integrale bescherming van het oppervlakte- en grondwater.21 De bescherming van water valt uiteen in de elementen verbetering van de waterkwaliteit en het waarborgen van de waterkwantiteit. Het is mogelijk om deze doelstellingen te realiseren door het verminderen van de waterverontreiniging en het afzwakken van de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte.22 In Nederland bestaat een groot aantal Natura 2000-gebieden uit water of ligt aan het water.23 De realisering van de doelstellingen van de Krw (een goede waterkwaliteit en voldoende water) kan in positieve zin bijdragen aan de bescherming van Natura 2000-gebieden.24 De Krw legt een expliciete relatie tussen milieudoelstellingen en beschermde gebieden. Alle Natura 2000-gebieden vallen onder deze categorie.25 De doelstellingen van de Krw moeten in beschermde gebieden in beginsel in 2015 zijn gerealiseerd.26 Toch bestaat er tot op heden geen duidelijkheid over de termijn waarop de doelstellingen van het Natura 2000-project worden afgestemd op de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water. Dit is van groot belang omdat veel habitats en soorten in Nederland afhankelijk zijn van een goede waterkwantiteit en waterkwaliteit.27 In juni 2012 is door de Staatssecretaris van I&M de ontwerp-herziening Beheer- en Ontwikkelplan (hierna: BPRW 2012) voor de Rijkswateren op het internet gepubliceerd.28 In genoemd ontwerp werden forse bezuinigingen aangekondigd op het (toekomstige) waterkwaliteitsbeheer voor rijkswateren.29 De aangekondigde bezuinigingen bestaan voornamelijk uit het doorschuiven van de uitvoering van bepaalde maatregelen in de periode tot na 2015. Hierbij gaat het onder meer om verbetering van de visintrek, de aanleg van vispassages, de aanleg van nevengeulen en het realiseren van schoon water. Deze maatregelen hebben voor een belangrijk deel betrekking op Natura 2000-gebieden en kunnen om die reden van invloed zijn op het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten.30 De herziene versie van het BPRW is in december 2012 vastgesteld. Het BPRW dient expliciet als een uitwerking van de Krw en de Vrl/Hrl.31 In dit beleidsdocument wordt geen aandacht besteed aan de vraag in hoeverre de realisering van de doelstellingen van de Krw, Vrl en Hrl in gevaar komen of kunnen komen als gevolg van de aangekondigde ‘fasering’. De relatie tussen uitvoering van dit programma en het beheerplan komt evenmin aan bod. Het is het de vraag of, en zo ja wanneer, de doelstellingen van de Krw in de beheerplannen worden verwerkt. Het ontbreken van duidelijkheid op dit punt kan mogelijkerwijs leiden tot meer vertraging bij de vaststelling van beheerplannen. In paragraaf 8.4 wordt uitgebreid ingegaan op de relatie tussen de Kaderrichtlijn Water en het beheerplan voor Natura 2000-gebieden.

De oorspronkelijke doelstelling van het beheerplan bestond uit het vastleggen van de benodigde instandhoudingsmaatregelen om een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten te realiseren. Als gevolg de aanpassing van de Nbw 1998 op 1 februari 2009 en 31 maart 2010 is het accent verschoven naar het reguleren van het bestaand gebruik.32 In de praktijk bestaat veel druk om het bestaand gebruik zo veel mogelijk in het beheerplan op te nemen.33 Dit is ook (of vooral) het geval bij vormen van bestaand gebruik die niets bijdragen aan het natuurbeheer van Natura 2000-gebieden, maar die evenmin verslechterende of significant verstorende gevolgen hebben op de kwalificerende habitats en soorten. Naar hun aard zijn dergelijke activiteiten niet altijd even gemakkelijk in overeenstemming te brengen met de doelstelling van artikel 6 Hrl. De belangenafweging bij het opstellen van concept- en ontwerp-beheerplannen wordt hierdoor erg complex waardoor het vaststellen van beheerplannen (onnodig) langzaam verloopt.34 In paragraaf 4.4 zal dieper worden ingegaan op de (on)mogelijkheden om met behulp van het beheerplan vormen van bestaand gebruik aan de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998 te onttrekken.