4.2.2 Het voorwerp van geschil bij de bestuursrechter

De Awb-beroepsprocedure biedt individuele rechtsbescherming tegen in hoofdzaak beschikkingen. Daarmee werd aangesloten bij het systeem van de Wet Arob, die tot de invoering van de Awb in ons land het modernste bestuursprocesrecht bevatte. Beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels is categorisch uitgesloten.1 Hier is slechts een exceptieve toets (dat wil zeggen: toetsing in het kader van een procedure tegen een appellabel besluit) mogelijk. Voor zover het recours objectif bij de totstandkoming van het Awb-bestuursprocesrecht nog aanwezig was, richtte zich dat dus vooral op beschikkingen. Omdat het uitsluiten van rechtstreeks beroep tegen bestuursregelgeving in relatie tot de functie van de beroepsprocedure verderop in dit boek meermaals ter sprake komt, wordt op deze plaats kort ingegaan op de achtergrond van deze uitsluiting.

Het beperken van beroep tegen in hoofdzaak beschikkingen werd door de Awb-wetgever met verschillende argumenten onderbouwd.2 Zo werd aangevoerd dat aan de burgerlijke rechter altijd een oordeel kan worden gevraagd over de rechtmatigheid van bestuursregelgeving.3 Een oud argument dat ook te vinden was in het rapport van de commissie-De Monchy.4 Als ook beroep bij de bestuursrechter mogelijk zou zijn, voorzag de wetgever problemen rondom de formele rechtskracht van bestuursregelgeving. Op dit gebied zouden aparte voorzieningen moeten worden getroffen. Dat achtte hij onwenselijk.5 Ook was de reorganisatie van de rechterlijke macht een reden om de rechtsmacht van de bestuursrechter niet te ruim te maken.6 Het risico van een grote hoeveelheid beroepszaken moest worden voorkomen.7 Ten slotte was de wetgever bang dat bestuursorganen in de uitvoering van beleid zouden worden belemmerd.8 Een bezorgdheid van de wetgever die bij de eerste pogingen om bestuursrechtspraak te realiseren al bestond,9 en sindsdien is blijven bestaan. De wetgever merkte op dat dit risico vanwege het bestaan van een rechtsgang bij de burgerlijke rechter tegen beleidsregels sowieso bestond, maar dat het hem vooral ging om het bedwingen van het aantal beroepen bij de bestuursrechter.10

In de bestuursrechtelijke literatuur in de periode van de aanloop naar de Awb werden kritische kanttekeningen geplaatst bij het uitblijven van beroep tegen bestuursregelgeving.11 Zo werd gewezen op het feit dat bij bestuursregelgeving het openbaar debat en externe deskundige advisering vaak ontbreken.12 Daaraan kan trouwens nog worden toegevoegd dat vanwege het ontbreken aan beraadslaging in volksvertegenwoordigende colleges, het bij de totstandkoming van bestuursregelgeving minder gewaarborgd is dat rekening wordt gehouden met minderheidsstandpunten. Ook werd het bezwaarlijk geacht dat rechtsbescherming afhankelijk werd gemaakt van een vrij willekeurige scheidslijn tussen beschikkingen en besluiten van algemene strekking.13 Het heeft de Awb-wetgever er echter niet van weerhouden om rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels bij de bestuursrechter uit te sluiten. Wel werd gedurende de parlementaire behandeling van de Awb via een amendement bepaald dat de uitsluiting van rechtstreeks beroep tegen bestuursregelgeving na vijf jaar opnieuw moest worden overwogen en gemotiveerd (het zogenaamde uitstelwetje). Anders zou de uitsluiting alsnog komen te vervallen.14

De uitsluiting van rechtstreeks beroep tegen bestuursregelgeving moet vooral worden bezien vanuit de keuze voor het vernietigingsberoep. Deze beroepsvorm verdraagt zich immers moeilijk met bestuursregelgeving. Zo wordt de juridische status van besluiten die op basis van de vernietigde bestuursregelgeving zijn genomen onduidelijk. Vanuit het oogpunt dat de beroepsprocedure eenvoudig van opzet moest blijven, is het eveneens begrijpelijk dat tegen bestuursregelgeving geen rechtstreeks vernietigingsberoep werd opengesteld. Dat zou de Awb-wetgever er namelijk toe moeten hebben gebracht de bestuursrechter te equiperen met aanvullende uitspraakbevoegdheden, hetgeen zou indruisen tegen de eenvoudige opzet van de beroepsprocedure. Ten slotte zou het mogelijk zijn dat de Awb-wetgever een al te grote trendbreuk op het gebied van de competentie van de bestuursrechter wilde vermijden, zeker ten tijde van de invoering van een nieuwe ingrijpende beroepswet als de Awb.