2.16 Conclusie

De ontwikkeling van het budgetrecht toont aan dat het niet los te zien is van de maatschappelijke veranderingen die de verhouding tussen de regering en het parlement beïnvloeden en de positie van het parlement en de Staat in zijn geheel.1 Het budgetrecht is de ‘vrucht van vele eeuwen’2 ontstaan uit het recht van het parlement om in te stemmen met belastingen. Hoewel de essentie van het budgetrecht hetzelfde is gebleven sinds het budgetrecht vaste vormen kreeg met de invoering van het algemeen belastingstelsel in 1805 en de scheiding van het belastingrecht en het budgetrecht, hebben er sindsdien verschillende accentverschuivingen plaatsgevonden in de wijze waarop het budgetrecht wordt geëffectueerd door het parlement.

Na de verovering van het budgetrecht door het parlement begin negentiende eeuw staat vooral de rol van medewetgever en de bevoegdheid om de begroting te verwerpen voorop. Door het gebruik van het budgetrecht als politiek machtsmiddel vestigt het parlement zijn rol tegenover de regering. Nadat de verhoudingen tussen de regering en het parlement zich hebben gestabiliseerd met de vestiging van het parlementaire stelsel in 1866 krijgt het parlement steeds meer greep op de controle van de overheidsfinancien. Met de komst van de verzorgingsstaat na de Tweede Wereldoorlog verliest het parlement de controle van de overheidsfinanciën echter uit het oog doordat het parlement in een zo vroeg mogelijk stadium probeert invloed uit te oefenen op het regeringsbeleid: het parlement gaat ‘meeregeren’. De parlementaire werkzaamheden verschuiven steeds meer van wetgevende naar ‘beleidsbeïnvloedende’ activiteiten.3 Veelal wordt voorafgaand aan de formele autorisatie van de uitgave bij begrotingswet materiële autorisatie verleend. De overheidsfinanciën zijn inmiddels echter onhoudbaar geworden met de uitbreiding van de staatstaken en de financiële controle en verantwoording lopen ver achter en laten bovendien te wensen over. Door de introductie van de begrotingsdiscipline en de opschoning van het financieel beheer worden de overheidsfinanciën op orde gebracht en verbeteren de mogelijkheden voor het parlement om de overheidsfinanciën te controleren. De verzakelijking doet zijn intrede: de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de overheid staan voorop. Het parlement moet daarnaast steeds meer rekening houden met verschillende factoren bij de uitoefening van het budgetrecht: de begroting wordt in toenemende mate genormeerd door eerder aangegane verplichtingen – deels voortvloeiend uit Europese en internationale afspraken – steeds meer overheidstaken worden geprivatiseerd of op afstand gezet waardoor de betrokken begrotingsgelden niet meer direct te beïnvloeden zijn, het relatieve belang van de premie-gefinancierde sectoren neemt toe en de complexiteit van de begroting en het maatschappelijk speelveld nemen toe. De kwantitatieve reikwijdte van het budgetrecht neemt daarom af.

Met de operatie VBTB en de operatie Verantwoord Begroten wordt geprobeerd tegemoet te komen aan de informatiewensen van het parlement. Het parlement wordt meer inzicht gegeven in de wijze waarop en in hoeverre het parlement het beleid kan beïnvloeden en waarop de minister is aan te spreken, om zo meer grip te krijgen op de begroting. Het inzicht in de overheidsfinanciën is over het algemeen verbeterd, maar op sommige terreinen lijkt dit in mindere mate het geval. Met name omdat de Tweede Kamer minder aangrijpingspunten heeft voor autorisatie en allocatie – onder andere door de afname van het aantal begrotingsartikelen – minder inzicht heeft in de verschuivingen binnen de begrotingsartikelen en omdat het inzicht in de budgetflexibiliteit nog altijd niet ‘optimaal’ is. Het inzicht in de begroting wordt bovendien verder verminderd door de toegenomen complexiteit van de financiële stromen en constructies die zijn aangegaan naar aanleiding van de crises.

De kredietcrisis en de schuldencrisis tonen bovendien aan dat het parlement tijdens crisissituaties zijn greep op de begroting deels verliest. In reactie op de interventies van de regering hebben het parlement en de regering daarentegen geprobeerd het budgetrecht zodanig te versterken dat zo veel mogelijk aan de informatiepositie van het parlement in crisissituaties tegemoet wordt gekomen. Met de versterking van het Europees economisch bestuur in reactie op de eurocrisis lijken de mogelijkheden van het parlement om greep te houden op het budget echter nog verder onder druk komen te staan.

Het budgetrecht krijgt vorm in de verhouding tussen het parlement en de regering. Dit hoofdstuk toont aan dat het budgetrecht en de invulling ervan niet los te zien zijn van ontwikkelingen die deze verhouding tussen het parlement en de regering beïnvloeden. Recent lijkt er een nieuwe ontwikkeling van invloed te zijn op deze verhouding: het versterkte begrotingstoezicht vanuit Europa.