4.2.3 ... maar toch nationale uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk

De praktijk is weerbarstiger dan de theorie. In de praktijk blijkt namelijk dat de noodzaak tot het vaststellen van nationale uitvoeringsmaatregelen dan wel het gebruik van het bestaande nationale recht voor de daadwerkelijke toepassing van Europese verordeningen door de lidstaten eerder regel dan uitzondering is.1 Bepalingen neergelegd in Europese verordeningen dienen in veel gevallen te worden geoperationaliseerd in het nationale recht.2 Ook ten aanzien van Europese subsidieverordeningen geldt dat zelden sprake is van een kant-en-klaar product3 en in veel gevallen ter uitvoering daarvan nationaal recht moet worden vastgesteld of gebruikt. De vaststelling of het gebruik van nationaal recht leidt niet tot problemen ten aanzien van het verbod tot omzetting van bepalingen uit verordeningen. Dit verbod ziet immers alleen op het opnemen van de bepaling uit de verordening zelf in het nationale recht, niet op de uitvoering van die bepaling met behulp van daartoe vastgesteld of bestaand nationaal recht.

Met name ter uitvoering van de structuurfondsenverordeningen is in veel gevallen nationaal recht noodzakelijk. Dit vindt zijn oorzaak in het feit dat deze verordeningen in beginsel zien op de verhouding tussen de Europese Commissie en de lidstaat en niet op de verhouding tussen nationale uitvoeringsorganen en de eindontvangers van de Europese subsidie. Veel bepalingen bevatten algemene opdrachten aan de lidstaten. Dergelijke bepalingen worden door Adam & Winter aangeduid als 'framework elements' in Europese verordeningen.4 In de Duitse literatuur wordt van 'hinkende Verordnungen' gesproken.5 In veel gevallen bestaat een Europese subsidieverordening zowel uit rechtstreeks toepasselijke bepalingen als uit bepalingen die niet rechtstreeks toepasselijk zijn; zelfs binnen één bepaling kan sprake zijn van zowel rechtstreekse als niet-rechtstreekse toepasselijkheid. Het verschilt derhalve per (onderdeel van een) bepaling in hoeverre vaststelling of toepassing van nationaal recht noodzakelijk is.6

In de nu volgende paragrafen wordt aan de hand van de jurisprudentie van het Hof van Justitie aangegeven in welke gevallen voor de uitvoering van Europese subsidieverordeningen geldt dat vaststelling of gebruik van het nationale recht noodzakelijk is. Dit is geen eenvoudige zaak. In de jurisprudentie van het Hof van Justitie zijn ten aanzien van de uitvoering van Europese verordeningen en de vaststelling en het gebruik van nationaal recht wel enige lijnen uitgekristalliseerd, maar één alomvattend kader lijkt vooralsnog te ontbreken. Ten eerste wordt in paragraaf 4.2.4 ingegaan op de jurisprudentielijn van het Hof van Justitie inhoudende dat indien een bepaalde norm in een bepaling van een Europese verordening de lidstaten bij de uitvoering daarvan geen beoordelingsmarge laat, sprake is van rechtstreekse werking en derhalve geen ruimte bestaat voor nationale uitvoeringsmaatregelen. Besproken wordt welke consequenties deze lijn heeft voor de bepalingen neergelegd in Europese subsidieverordeningen.

In de jurisprudentie van het Hof van Justitie is een tweede jurisprudentielijn te ontwaren ten aanzien van de vraag of vaststelling of toepassing van het nationale recht noodzakelijk is voor de uitvoering van een Europese verordening. Deze lijn komt in paragraaf 4.2.5 aan de orde en houdt in dat vaststelling of toepassing van het nationale recht noodzakelijk is, indien ten aanzien van bepaalde aspecten van de uitvoering geen gemeenschappelijke Europese regels bestaan. Denk bijvoorbeeld aan Europese subsidieverordeningen waarin niets is bepaald over de selectie van subsidieaanvragen door nationale uitvoeringsorganen of de rechtsbescherming die een eindontvanger geniet indien een nationaal uitvoeringsorgaan besluit deze subsidie in te trekken. In dat geval is duidelijk dat vaststelling of toepassing van het nationale recht nodig is om de Europese verordening goed te kunnen uitvoeren. Het komt echter ook voor dat de Europese verordening ten aanzien van de uitvoering van een Europese subsidieregeling bepaalde verplichtingen aan de lidstaat oplegt, maar het Hof van Justitie oordeelt dat geen sprake is van een gemeenschappelijke Europese regeling. In paragraaf 4.2.6 wordt ingegaan op de relatie tussen de in de paragrafen 4.2.4 en 4.2.5 beschreven jurisprudentielijnen van het Hof van Justitie.

Paragraaf 4.2.7 is gewijd aan de situatie waarin in een Europese verordening niet is geregeld welke specifieke nationale uitvoeringsorganen zijn belast met de uitvoering van de daarin neergelegde verplichtingen en bevoegdheden. Uit de jurisprudentie volgt dat de lidstaten op grond van het beginsel van loyale samenwerking verplicht zijn om de specifieke nationale uitvoeringsorganen aan te wijzen of op te richten die bevoegd zijn de in de Europese verordening neergelegde taken en bevoegdheden uit te voeren.

Vanaf paragraaf 4.2.8 wordt ingegaan op vraagstukken over de noodzaak van de toepassing van nationaal recht die door de in paragraaf 4.2.4 tot en met 4.2.7 besproken jurisprudentielijnen niet afdoende kunnen worden beantwoord. Paragraaf 4.2.8 is gewijd aan de omstandigheid dat het vaak voorkomt dat in Europese subsidieverordeningen de lidstaten of nationale uitvoeringsorganen verplichtingen worden opgelegd, die zij alleen kunnen handhaven indien deze verplichting ook van toepassing is op de eindontvanger van de Europese subsidie. De vraag rijst of dergelijke verplichtingen, indien zij op zichzelf geen beoordelingsruimte laten aan de lidstaten, ook direct verplichtingen voor de eindontvanger van de Europese subsidie inhouden. Geeft de niet-naleving van een dergelijke verplichting aan een nationaal uitvoeringsorgaan vervolgens direct de bevoegdheid om sancties op te leggen dan wel de Europese subsidie terug te vorderen, dus ook wanneer deze verplichting niet is doorvertaald in de nationale subsidieverhouding? Deze vraag is nog niet in de jurisprudentie van het Hof van Justitie beantwoord. In de dagelijkse uitvoeringspraktijk worden nationale uitvoeringsorganen wel met deze vraag geconfronteerd. Paragraaf 4.2.9 bevat een tussenconclusie. In paragraaf 4.2.10 wordt ten slotte ingegaan op de vraag in hoeverre een nationaal uitvoeringsorgaan rechtstreeks aan een Europese subsidieverordening een bevoegdheid kan ontlenen, indien het nationale recht daarvoor (ten onrechte) onvoldoende grondslag biedt.