Rechtsgevolgen van toetsing van wetgeving (SteR nr. 1) 2010/II.4.4.1.2:II.4.4.1.2 Collectieve en algemeen belang-acties

Rechtsgevolgen van toetsing van wetgeving (SteR nr. 1) 2010/II.4.4.1.2

II.4.4.1.2 Collectieve en algemeen belang-acties

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Naast de traditionele twee-partijengeschillen kent het burgerlijk recht ook collectieve en algemeen belangacties.1Artikel 3:305a, eerste lid, BW opent daartoe de mogelijkheid.2 Het bepaalt:

‘Een stichting of een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid kan een rechtsvordering instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voorzover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt.’

Op grond van die bepaling wordt met enige regelmaat geprocedeerd ‘tegen’ wetgeving. Vaak vordert eiser in zo’n geval een toepassingsverbod van een onrechtmatig wettelijk voorschrift. Als de rechter zo’n vordering toewijst, verbiedt hij de overheid het wettelijk voorschrift toe te passen jegens eiser en de personen voor wie eiser het verbod heeft gevraagd.3

De uitspraak bindt echter niet de personen ten behoeve van wie het verbod is gevraagd. Hij bindt slechts eiser – de belangenclub – en gedaagde – de overheid. Alleen tussen hen kan de uitspraak gezag van gewijsde verkrijgen.4 Past de overheid in weerwil van het rechterlijk verbod het voorschrift toch toe, dan kan ook alleen eiser nakoming van het verbod vorderen. De Nederlandse collectieve of algemeen belang-actie verschilt daarmee van de Amerikaanse class action, waar zo’n buitenwerkingstelling alle leden van de class bindt.5

Eiser hoeft voor het instellen van de vordering geen toestemming te hebben van de personen voor wie hij opkomt. De keerzijde daarvan is, dat die personen zich in beginsel ook aan de werking van die uitspraak kunnen onttrekken: verzetten zij zich tegen die uitspraak, dan is de overheid niet gehouden het toepassingsverbod jegens hen na te leven (i). In een uitzonderlijk geval is verzet echter niet mogelijk, namelijk als ‘de aard van de uitspraak meebrengt dat de werking niet slechts ten opzichte van deze persoon kan worden uitgesloten’, zo bepaalt het vijfde lid van artikel 3:305a BW (ii).

i. Verzet

De feitelijke betekenis van de mogelijkheid van verzet tegen een buitenwerkingstelling is niet groot. Het veroordelend vonnis ontlast belanghebbenden doorgaans, zodat zij van niet-toepassing profiteren.6 De jurisprudentie laat één geval zien waarin sommige belanghebbenden zich verzetten tegen de uitspraak die eiser mede ten behoeve van hen heeft verkregen:

Ten behoeve van zijn leden heeft de Nederlandse Vakbond voor Varkenshouders (NVV) een buitenwerkingstelling verkregen van de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv). Die wet beoogde een oplossing te bieden voor het mestoverschot in de varkenssector. Daartoe bevatte zij twee maatregelen. Ten eerste voorzag zij in een generieke vermindering van het aantal varkens. Ten tweede voerde zij (verhandelbare) varkensrechten in. Een varkenshouder mocht voortaan slechts zoveel varkens houden als waarvoor hij rechten had.

De rechter meende, dat de Whv in strijd was met artikel 1 Eerste Protocol EVRM en verbood de toepassing van die wet jegens de leden van de NVV totdat in een bodemprocedure zou komen vast te staan dat de wet niet in strijd is met die bepaling, of de Staat voorzien zou hebben in adequate schadevergoeding, zodat de strijdigheid met het EVRM ophoudt te bestaan.

De Staat laat het bij die veroordeling niet zitten en benadert de leden van de NVV. Hij verklaart met aanpassingsregelgeving te komen, maar het stelsel van varkensrechten te zullen behouden. De Staat wijst de leden van de NVV er op, dat zij zich aan toepassingsverbod kunnen onttrekken en zo in varkensrechten kunnen handelen.7 De NVV vordert vervolgens van de Staat nakoming van de buitenwerkingstelling en stelt zich op het standpunt, dat de leden van de NVV zich niet aan de buitenwerkingstelling kunnen onttrekken. Hij stelde zich op standpunt, dat verzet tegen een buitenwerkingstelling van een onverbindende wet nimmer mogelijk is.

De Hoge Raad stelt de NVV in het ongelijk:

‘Deze klacht faalt. Een dergelijke uitspraak geeft slechts rechten aan de partijen die haar hebben verkregen, zij het dat derden kunnen profiteren van het praktische gevolg, gelegen in de verwachting dat de rechter die deze uitspraak heeft gedaan, in volgende soortgelijke zaken in dezelfde zin zal beslissen (vgl. [LSV]). De omstandigheid dat het door de President gegeven bevel gegrond is op het oordeel dat de betrokken wettelijke regeling in strijd is met een een ieder verbindende bepaling van een verdrag, rechtvaardigt dan ook niet de conclusie dat, in de bewoordingen van art. 3:305a lid 5, de aard van deze uitspraak meebrengt dat de werking ervan niet slechts kan worden uitgesloten ten opzichte van de persoon die zich verzet tegen werking van de uitspraak ten opzichte van hem.’8

ii. ‘… tenzij de aard van de uitspraak verzet uitsluit’

Slechts in een uitzonderlijk geval brengt de uitspraak wel met zich, dat een belanghebbende zich niet kan onttrekken aan een uitspraak van de burgerlijke rechter in een collectieve of algemeen belang-actie. De uitzondering van het vijfde lid van artikel 3:305a BW is van toepassing als het belang dat de rechter met de uitspraak beschermt, ‘ondeelbaar’ is. Daarvan is sprake als toepassing van het buitenwerkinggestelde voorschrift jegens één persoon tot gevolg heeft dat de gehele collectieve actie zonder betekenis is.9

Een geval waarin verzet tegen een buitenwerkingstelling, ingesteld op grond van 3:305a BW, om die reden zou moeten worden afgewezen, is het volgende:10 een milieuclub verkrijgt met een algemeen belang-actie de buitenwerkingstelling van een voorschrift dat toestaat giftige stoffen in een rivier te lozen. Als een bedrijf zich succesvol tegen die uitspraak zou kunnen verzetten – waardoor het weer afval kan lozen in de rivier – zou dat tot gevolg hebben, dat het belang dat met de buitenwerkingstelling wordt gediend – het milieubelang – teniet wordt gedaan. In dat geval is verzet tegen de algemeen belang-actie niet mogelijk.

Een beroep op die uitzondering is zeldzaam11 en in de jurisprudentie is het nimmer gehonoreerd.12

iii. Kritiek

Vooral vanuit de ‘Maastrichtse School’ is kritiek geuit op de mogelijkheid om collectieve en algemeen belang-acties aanhangig te maken bij de burgerlijke rechter. Hun bezwaren zijn tweeërlei.

Hun voornaamste bezwaar richt zich tegen het soort belangen dat verenigingen of stichtingen met zulke acties behartigen. Zij behartigen niet hun eigen, civielrechtelijk belang, maar (vaak) het algemeen belang. Het is echter niet aan hen, maar aan de Staat, om dat belang te behartigen, zo redeneren die auteurs. Anders dan de Staat missen de genoemde organisaties de benodigde democratische legitimatie daarvoor.13 Daarnaast is het beslechten van conflicten over het algemeen belang geen rechterlijke taak, vinden zij.14 De rechter behoort concrete geschillen te beslechten over civielrechtelijke belangen.

Ten tweede zijn zij van oordeel, dat de uitspraakbevoegdheid van de burgerlijke rechter in een collectieve actie – zijn uitspraak raakt in dat geval ook anderen dan procespartijen – in strijd is met de trias. Zo schrijft Tak:

‘Deze ontwikkeling tast de trias [...] aan, en is in strijd met constitutionele bevoegdheidsafbakening van de rechterlijke macht, zoals getrokken in de Wet Algemene Bepalingen, met name in art. 12. In het daar geformuleerde verbod om ‘bij wege van algemene verordening, dispositie of reglement uitspraak te doen’ ligt besloten dat de rechter zich in zijn dictum dient te beperken tot de rechtsverhouding tussen partijen; tot die rechtsaanspraken, waarover zij ook inderdaad subjectief kunnen beschikken.’15

Hoewel een conflict tussen artikel 3:305a BW en artikel 12 Wet AB niet leidt tot de onrechtmatigheid van de eerste bepaling – zij is een (jongere) lex specialis ten opzichte van de Wet AB – zijn de bezwaren van Tak duidelijk. Volgens de trias, zoals die mede tot uitdrukking komt in de Wet AB, beslecht de rechter concrete geschillen tussen partijen. Acties ter bescherming van het algemeen belang die ook rechtsplichten scheppen voor gedaagde ten opzichte van anderen dan procespartijen, zijn met de trias onverenigbaar.

Ook de ‘Maastrichtse’ civilist Van Maanen verkondigt dat standpunt. Hij keert zich tegen de visie ‘dat de rechter in onze tijd heel wel de bevoegdheid kan hebben om algemene regelgeving buiten werking te stellen’. Hij schrijft:

‘Het is misschien ouderwets, maar ik zie toch nog wel wat nuttigs in het idee van de machtenscheiding en de daarbij behorende grondgedachte dat het de wetgevende macht is die tot taak heeft om een (democratisch) gelegitimeerde belangenafweging te maken. De taak van de rechter is dan primair rechtsbescherming en concrete toepassing van de algemene regels.’16

Anderen benaderen deze problematiek formeler. Zo stelt Frenk, dat van schending van artikel 12 Wet AB pas sprake is als belanghebbende zich niet aan de gevolgen van de rechterlijke uitspraak kan onttrekken. Omdat hij dat in de regel wel kan – de uitzondering van het artikel 3:305a, vijfde lid, BW gaat zelden op – is strijdigheid met artikel 12 Wet AB niet aan de orde.17

De meeste auteurs echter kiezen een pragmatische benadering. Zij juichen algemeen belangacties toe. Buruma is een van hen:

‘Hoewel het systematisch gezien niet erg mooi is algemeen belangacties binnen het privaatrecht onder te brengen, lijkt mij dit toch geen doorslaggevend argument om die weg af te sluiten. Aspecten van het algemeen belang liggen vaak in het gebied waar de overheid ophoudt ze te behartigen, maar de burger nog niet in staat is ze over te nemen. Dan kan de belangenorganisatie als intermediair aan de slag.’18

Het is deze pragmatische benadering die ook de wetgever deed besluiten om artikel 3:305a BW vast te stellen. Hij zag een

toenemende behoefte [...] aan een bevoegdheid voor belangenorganisaties om ter bescherming van de door hen behartigde belangen een rechtsvordering bij de burgerlijke rechter in te stellen. Deze behoefte hangt onder meer samen met het verschijnsel dat op steeds meer gebieden van het maatschappelijk leven organisaties in het leven worden geroepen die zich een bepaald belang aantrekken, waarvan de bescherming binnen het stelsel van individuele geschillenbeslechting moeilijk realiseerbaar is.’19

Hij heeft aan die behoefte zo veel mogelijk willen tegemoet komen. Hij heeft daarbij zo min mogelijk het gezag van gewijsde, dat traditioneel slechts tussen partijen geldt, willen oprekken.20 Voor het geval dat een van de belanghebbenden zich niet kan verzetten tegen een uitspraak in een collectieve of algemeen belang-actie is hem dat echter niet gelukt.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.