2.2.2 Overgangsrecht: werken en toepassen

De omstandigheid dat een wet geldt, betekent niet automatisch dat zij ook op alle situaties van toepassing is. Of een geldende wet aan bepaalde feiten of toestanden materiële rechtsgevolgen verbindt, hangt af van de inhoud van het overgangsrecht. Binnen het overgangsrecht onderscheid ik twee soorten regels: werkingsregels en overgangsmaatregelen.

Werkingsregels bepalen in welke periode de wet werkt. De werking van een wet geeft aan in welke periode de feiten en toestanden zich moeten bevinden, wil zij daaraan rechtsgevolgen verbinden. Indien die periode bijvoorbeeld ligt vóór het inwerkingtredingsmoment, is sprake van terugwerkende kracht. Indien die periode pas een jaar na het inwerkingtredingsmoment aanvangt, is sprake van uitgestelde werking. De aanvang van de werkingsperiode duid ik aan met de term ‘werkingsmoment’. Terugkerend naar de in bijlage A beschreven aanpassing van de landbouwvrijstelling, kunnen de begrippen ‘werken’ en ‘werkingsmoment’ als volgt schematisch worden aangeduid:

Uit art. XV lid 6 Wet van 14 december 2000, Stb. 2000, 567 volgt dat de werking van de nieuwe regel aanvangt op 27 juni 2000. Dat betekent dat de nieuwe regel rechtsgevolgen verbindt aan alle belastbare feiten die zich op of na 27 juni 2000 voordoen. In de periode die is aangevangen op 27 juni 2000 werkt de nieuwe wet (W). Het moment waarop de werking aanvangt, noem ik het werkingsmoment (WM). In de schematische weergave is nu ook het onderscheid tussen gelden (G) en werken (W) zichtbaar. De periode van gelding geeft aan vanaf welk moment de regel formeel rechtsgevolgen kan verbinden aan feiten of toestanden waarop de regel betrekking heeft. Dit houdt in dat de rechtsgevolgen in een aanslag kunnen worden vastgelegd. De periode van werking geeft aan welke feiten en toestanden onder de nieuwe regel vallen, met andere woorden: of in materiële zin rechtsgevolgen worden verbonden.1 Dit houdt in dat de materiele belastingschuld nader wordt bepaald.

Een overgangsmaatregel kan ervoor zorgen dat een geldende én werkende regel geen formele en materiële rechtsgevolgen aan feiten en toestanden verbindt. Overgangsmaatregelen bepalen namelijk of, en zo ja, in hoeverre een regel ten aanzien van bepaalde nader aangeduide feiten en toestanden ook daadwerkelijk van toepassing is. Met betrekking tot de wijziging van de landbouwvrijstelling heeft de wetgever géén aanvullende overgangsmaatregel getroffen. Dit betekent dat ingeval op 27 juni 2000 de agrarische bedrijfswoning is overgebracht naar het privévermogen de nieuwe regel volledig van toepassing is. De rechtsgevolgen zouden evenwel anders zijn geweest indien de wetgever in de volgende overgangsmaatregel zou hebben voorzien:

Voordelen uit landbouwbedrijf als bedoeld in art. 8, lid 1, onderdeel b, Wet IB 1964 en art. 3.12, lid 1, Wet IB 2001 worden, in afwijking van het bepaalde in die artikelen, niet tot de winst gerekend voor zover deze voordelen betrekking hebben op de periode vóór 27 juni 2000 en voor zover op 26 juni 2000 op deze voordelen de in art. 8 Wet IB 1964 bedoelde landbouwvrijstelling van toepassing zou zijn geweest zo die voordelen op 26 juni 2000 zouden zijn genoten.

Deze overgangsmaatregel – die de vorm heeft van een compartimenteringsregel (zie par. 3.8) – zou bewerkstelligen dat de nieuwe regel ten aanzien van bepaalde belastbare feiten slechts gedeeltelijk van toepassing is. Indien op 27 juni 2000 een bedrijfswoning is overgebracht naar het privévermogen, zorgt deze overgangsmaatregel ervoor dat de waardeaangroei die tot 27 juni 2000 heeft plaatsgevonden niet door de nieuwe regel wordt getroffen. Op die waardeaangroei blijft de oude regel van toepassing. Dit illustreert dat een overgangsmaatregel ervoor kan zorgen dat een wet die geldt én werkt niet in alle situaties ook (volledig) van toepassing is.

Over de verhouding tussen de begrippen ‘in werking treden’, ‘gelden’ en ‘overgangsrecht’ bestaat overigens veel onenigheid in de literatuur. Volgens diverse auteurs wordt de gelding van een wet niet alleen bepaald door de inwerkingtredingsdatum, maar speelt ook het overgangsrecht daarin een rol.2 Het overgangsrecht bevat volgens hen ook regels die de gelding regelen van een nieuwe wettelijke bepaling ten opzichte van een specifieke rechtstoestand. Voorts zijn er auteurs die regels als onmiddellijke werking en terugwerkende kracht rekenen tot het inwerkingtredingsrecht in plaats van tot het overgangsrecht.3 Ten slotte zijn er auteurs die de gelding van een wet koppelen aan de inwerkingtreding daarvan en het overgangsrecht – waartoe volgens hen ook onmiddellijke werking en terugwerkende kracht behoren – beschouwen als een afzonderlijke categorie regels.4 De laatstgenoemde visie wordt ook gevolgd in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Hoewel alle drie de opvattingen uiteindelijk tot een gelijkluidende uitkomst van een overgangsrechtelijk probleem kunnen leiden, geef ik de voorkeur aan de derde variant. Deze variant wordt in de literatuur breed gedragen. Voorts wordt de inwerkingtreding van een nieuwe wettelijke bepaling, en daarmee ook haar gelding, beheerst door de Grondwet en de Bekendmakingswet. Zoals ik hiervoor heb uiteengezet, gaat het overgangsrecht verder dan het beantwoorden van de vraag of een wet geldt. Het moment van inwerkingtreden vormt slechts een ijkpunt (par. 2.3.2).

Overigens is de inwerkingtredingsdatum wel van belang voor de keuze van het overgangsrecht. Indien bijvoorbeeld een ruime periode ligt tussen de bekendmaking van een nieuwe wet en haar inwerkingtreding, kan in bepaalde gevallen het overgangsrecht worden beperkt (zie par. 9.2).