Einde inhoudsopgave
Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.4.4.2
3.4.4.2 Algemeen en bijzonder
Mr. J.H.G. van den Broek, datum 01-12-2012
- Datum
01-12-2012
- Auteur
Mr. J.H.G. van den Broek
- JCDI
JCDI:ADS356211:1
- Vakgebied(en)
Ruimtelijk bestuursrecht (V)
Milieurecht (V)
Omgevingsrecht (V)
Voetnoten
Voetnoten
Noll, Gesetzgebungslehre 1973, p. 210, spreekt hier van logische systeemordeningscriteria.
Art. 36-55 Wbb.
Art. 55a-55b Wbb.
Stcrt. 2010, 5162.
Zie voor de mogelijke voordelen van een algemeen deel ook Hirsch Ballin, Architectuur van wetgeving 1984, p. 82-84. Als nadeel van algemene regels, althans voor zover zij een grote verscheidenheid binnen het bijzonder deel bestrijken, geldt volgens hem dat zij een hoog abstractieniveau bezitten en dat hun draagwijdte moeilijk is te overzien.
Art. 1:3 lid 1Awb: Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Borman, Interview 2012, bijl. 5.3, par. 3.2.
Drupsteen, Interview 2012, bijl. 5.8, par. 3.2.
Voermans, Interview 2012, bijl. 5.5, par. 3.3.
Vergelijk ook Noll, Gesetzgebungslehre 1973, p. 210.
Een typisch juridisch systeemordeningscriterium1 is de ordening binnen een wetssysteem in categorieën zoals algemeen en bijzonder, of omvattend begrip en ondergeschikt begrip.
Een voorbeeld is te vinden in de Awb waarin in hoofdstuk 3 algemene bepalingen over besluiten2 en in hoofdstuk 4 bijzondere bepalingen over besluiten staan.
Voor mijn onderzoek is het van belang te constateren dat de wetgever regels die in de echte werkelijkheid op een bepaald geval van toepassing zijn, verdeelt over verschillende (sub)wetssystemen. Aldus schept de wetgever een wetssystematisch tekort, aangezien niet alle met elkaar samenhangende regels zijn ondergebracht in hetzelfde (sub)wetssysteem.
In het omgevingsrecht worden ook regelmatig dergelijke typisch juridische systeemordeningscriteria gebruikt. Een voorbeeld betreft de Wet bodembescherming. Het subwetssysteem van paragraaf 3 Wbb Sanering3van hoofdstuk IVAlgemene bepalingen in geval van bescherming van de bodem bevat algemene regels inzake sanering, terwijl in paragraaf 3a Wbb4 bijzondere bepalingen inzake sanering van bedrijfsterreinen staan.
Een ander voorbeeld vinden we in de Regeling omgevingsrecht (Mor).5Hoofdstuk 1 Mor bevat regels inzake algemene indieningsvereisten voor de aanvraag van een omgevingsvergunning. De hoofdstukken 2 tot en met 8 Mor bevatten vervolgens bijzondere regels inzake indieningsvereisten vanwege bepaalde activiteiten. Zo bevat hoofdstuk 2 Mor indieningsvereisten vanwege bouwactiviteiten.
Een belangrijk voordeel van het gebruik van juridische systeemordeningscriteria als algemeen-bijzonder lijkt mij dat het voor juristen en andere gespecialiseerde gebruikers van het wetssysteem waarin die criteria worden toegepast duidelijk is welke regels gelijkelijk voor welke gevallen gelden.6 Dat geldt bijvoorbeeld voor de regels inzake besluiten7 en beschikkingen8 (bijzondere besluiten) in de Awb. Het gebruik van typisch juridische systeemordeningscriteria als algemeen-bijzonder lijkt mij ook voor de wetgever voordelen te bieden. Het betekent immers dat de wetgever regels die op dezelfde gevallen betrekking hebben maar één keer behoeft uit te schrijven. Borman lijkt dit te onderschrijven waar hij opmerkt, dat het bij wetssystemen gaat om juridische documenten "die eerder worden geschreven voor een rechter dan voor een burger."9 Ook Drupsteen stelt dat met wetgeving wordt geprobeerd regels te stellen en normen te geven, hetgeen een juridische bezigheid is.10Voermans onderschrijft dat het handig is om een algemeen en een bijzonder deel te hebben, zodat de wetgever niet in de bijzondere delen hoeft te herhalen wat hij al heeft geregeld in het algemeen deel. Anders dan Borman meent hij echter dat dit ook handig is voor andere gebruikers dan juristen. De gemiddelde burger zal wel weten dat het verschil maakt of er sprake is van een besluit of een beschikking en welke voorbereidingsprocedure geldt.11 Ik betwijfel of de gemiddelde burger of ondernemer zich daarvan werkelijk bewust zal zijn.
Typisch juridische systeemcriteria als algemeen-bijzonder worden overigens niet altijd juist toegepast. Mij komt het voor dat de bijzondere regels een aanvulling of uitzondering op de algemene regels dienen te vormen. Het lijkt mij wetssystematisch onjuist als op de gevallen waarop een bijzondere regel ziet de algemene regels in het geheel niet van toepassing zijn. In een dergelijk geval dient de bijzondere regeling uit wetssystematisch oogpunt niet als een uitzondering op de algemene regel te worden geformuleerd maar als een op zichzelf staande regeling.12
Een voorbeeld van een onjuiste toepassing betreft hoofdstuk 5 Wm Milieukwaliteitseisen. Titel 5.1 Wm bevat Algemene bepalingen ten aanzien van milieukwaliteitseisen. Titel 5.2 Wm bevat regels ten aanzien van luchtkwaliteitseisen. Artikel 5.6 lid 1 Wm bepaalt dat ten aanzien van de kwaliteit van de buitenlucht uitsluitend Titel 5.2, bijlage 2 en de op deze Titel 5.2 berustende bepalingen gelden. Dat betekent dat de wetssystematisch in Titel 5.1 Wm als algemene bepalingen voorgestelde regels inzake milieukwaliteitseisen niet van toepassing zijn ten aanzien van de kwaliteit van de buitenlucht. Ten aanzien van de kwaliteit van de buitenlucht is dus geen sprake van algemene regels in Titel 5.1 Wm, waarop in de bijzondere regels van Titel 5.2 Wm een uitzondering is gemaakt. De wetgever zou er beter aan hebben gedaan om niet de indruk te wekken dat het in Titel 5.1 Wm gaat om algemene bepalingen ten aanzien van milieukwaliteitseisen.
Deze indruk kan eenvoudig worden weggenomen door de inhoud van de huidige Titel 5.2 Wm op te nemen in een Titel 5.1 Wm Luchtkwaliteitseisen en daarna de inhoud van de huidige Titel 5.1 Wm op te nemen in een Titel 5.2 Wm Overige milieukwaliteitseisen. Alsdan zou aanstonds duidelijk zijn, dat het niet gaat om algemene en bijzondere bepalingen.