Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/3.4.2:3.4.2 Het wetgevingsoverleg op 10 september 2001

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/3.4.2

3.4.2 Het wetgevingsoverleg op 10 september 2001

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Op maandag 10 september 2001 begint ‘s ochtends om half elf in één van de grootste commissiezalen van de Tweede Kamer – met de toepasselijke naam ‘Thorbeckezaal’ – het wetgevingsoverleg over de Wet dualisering gemeentebestuur. Over het onderwerp, de dualisering van het gemeente- en daaropvolgend ook het provinciebestuur, wordt al vele decennia in ‘Den Haag’ gesproken. Vandaag is het dan eindelijk zo ver; de plenaire behandeling in de Tweede Kamer kan beginnen. Wel eerst in de vorm van een ‘wetgevingsoverleg’, de officiële bespreking van een wet buiten de plenaire zaal, waarbij wel al amendementen besproken kunnen worden en moties kunnen worden ingediend.

Normaal gesproken vinden deze wetgevingsoverleggen plaats in het kader van de begrotingsbehandelingen of kort voor het begin van een reces, om zodoende de plenaire agenda niet te belasten met een uitgebreide wetsbehandeling en daardoor die wet toch nog tijdig te kunnen afhandelen.

Bij deze gelegenheid is er echter geen sprake van een naderend reces. Integendeel, het zomerreces is pas afgelopen. De fracties hebben de inbreng voor dit wetgevingsoverleg moeten bespreken in de eerste fractievergadering na het reces en de grotere fracties, die werken met fractiecommissies, hebben hun bijdrage aan het debat niet in deze groep van fractiespecialisten kunnen afstemmen.

Daar komt nog bij dat voorgesteld is om het plenaire debat in te korten. De behandeling in dit wetgevingsoverleg wordt gezien als de eerste termijn van de Kamer in het plenaire debat. Alles lijkt gericht op een zo snel mogelijke mondelinge behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer. Niemand heeft op dat moment nog enig idee van welke vreselijke rampspoed binnen vierentwintig uur roet in het eten van deze zorgvuldig geplande procedure zal gooien.

Ondanks de spraakmakendheid van het onderwerp in bestuurlijk Nederland, is de belangstelling voor het wetgevingsoverleg erg klein.

‘Mijnheer de voorzitter. Niets ten nadele van de mensen die op de publieke tribune zitten, maar ik hoop dat het aantal dat er nu zit, niet symbolisch is voor de interesse voor het onderwerp dualisme op gemeentelijk en provinciaal niveau. Maar waarschijnlijk luisteren zij over de radio allemaal ademloos toe. Dat hopen wij tenminste’,1

zo begint VVD-woordvoerder Te Veldhuis zijn bijdrage aan het debat.

Naast voorzitter Luchtenveld zijn zeven Kamerleden en minister De Vries aanwezig. De SP laat het debat aan zich voorbijgaan en zal later tijdens het plenaire debat verwijzen naar het hoofdlijnendebat van ruim een jaar eerder.

Toch zal de commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties netto zeseneenhalf uur aan het wetgevingsoverleg besteden en gaan de aanwezige commissieleden ruimschoots met elkaar in debat over een aantal onderwerpen.

Het debat begint met een opmerkelijke mededeling van de voorzitter:

‘Helaas is de weekendpost met de amendementen niet bij alle woordvoerders bezorgd. Om deze handicap te herstellen, zal in de loop van het overleg een set van de reeds ingediende amendementen worden rondgedeeld.’2

Het is het tijdperk van voor de e-mail. Iedere zaterdag wordt bij alle 150 Kamerleden een grote oranje enveloppe bezorgd. Ze kunnen deze met een sleuteltje openen en vinden daarin de stukken voor de vergaderingen in de Tweede Kamer van de daaropvolgende vergaderweek. Deze oranje enveloppe is dit weekend dus niet bezorgd.

Zelfs de woordvoerders, die het debat moeten gaan voeren hebben de amendementen waarover ze moeten gaan debatteren nog niet gezien. Natuurlijk is er vooraf druk gelobbyd over het al dan niet ondersteunen of medeondertekenen van elkaars amendementen, maar de tijd hiervoor was erg kort – het reces is minder dan één week geleden afgelopen – en er is geen tijd geweest om kennis te nemen van de amendementen, waar de betreffende woordvoerders niet voor gevraagd zijn om mee te tekenen. Een grote handicap dus bij het beoordelen van elkaars voorstellen.

Een klein aantal discussiepunten loopt als een rode draad door de inbrengen van de fractiewoordvoerders in dit wetgevingsoverleg. De keuze voor een (verplichte) gemeentelijke rekenkamer en de precieze vormgeving en invulling daarvan vraagt veel tijd. De positie van de wethouder van buiten de gemeenteraad en de eventuele toestemming voor deze om buiten de gemeente te (blijven) wonen leidt eveneens tot indringende debatten. De omvang van de gemeenteraad komt ook vaak aan bod: moet de raad wel worden opgevuld als wethouders uit de raad plaats nemen in het college van burgemeester en wethouders?

Bijna alle fracties spreken ook over de positie van de griffier en de wens om al dan niet het instellen van een raadsgriffie verplicht op te leggen. Slechts enkele fracties wijden woorden aan de behoefte aan een wettelijke regeling voor fractieondersteuning en een verdere uitwerking van het recht op ambtelijke bijstand.

PvdA-woordvoerder De Cloe – die als voorzitter van de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties deze vergadering niet voorzit, maar omdat hij woordvoerder op dit onderwerp was het voorzitterschap overlaat aan VVD-Kamerlid Luchtenveld – spreekt er als eerste over en vat in enkele zinnen de problematiek goed samen:

‘Tevens houdt dualisering logischerwijs in dat het college het bevoegd gezag over het ambtelijk apparaat wordt. Dit heeft gevolgen voor de ambtelijke ondersteuning, zeker waar het de gemeentesecretaris betreft. Deze zal de spagaat waarin hij of zij zich nu reeds vaak bevindt onder het nieuwe stelsel alleen maar groter zien worden. Het bedienen van twee kapiteins – zowel het college als de raad – veroorzaakt een lastige situatie, want de gemeentesecretaris schuift nadrukkelijk op in de richting van het college. Daarmee dreigt de raad met lege handen te komen staan. Om de nieuwe kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken werkelijk en adequaat te kunnen uitvoeren, moet ook de raad verzekerd zijn van een eigen en professionele ondersteuning. Een raadsgriffie past perfect in het dualistisch stelsel. Uit het oogpunt van de wens om de positie van de raad sterk te maken, dienen volgens de fractie van de PvdA alle gemeenten te beschikken over een raadsgriffie. Uiteraard staat het de raden vrij de omvang van de griffie en de precieze taak van de griffier te bepalen. Naast het voorgestelde recht op ambtelijke ondersteuning vindt de PvdA-fractie het wenselijk ook een wettelijk recht op fractieondersteuning vast te leggen in deze wet. Dit kan een echte garantie bieden om de positie van de fracties te versterken tegenover het college dat veelal een voorsprong heeft in kennis en informatie en om beter vorm te geven aan het volksvertegenwoordigend werk van de raad. De invulling van de fractieondersteuning is een zaak van de raad zelf. Met een eigen griffie en het recht op ambtelijke en fractieondersteuning worden randvoorwaarden gecreëerd om de raad een sterke positie te laten innemen in het nieuwe duale stelsel op gemeentelijk niveau.’3

Verschillende andere woordvoerders interrumperen onmiddellijk. Te Veldhuis (VVD) hekelt de amendementen van De Cloe, waardoor hij het recht op fractieondersteuning, de verankering van de ambtelijke bijstand en de plicht om een raadsgriffie in te stellen in de wet wil vastleggen. ‘Waarom zijn daarvoor amendementen nodig? Die mogelijkheid zit toch al in het wetsvoorstel? De raad heeft een budgetrecht en de verordenende bevoegdheid en kan alles regelen wat hij wil’,4 aldus Te Veldhuis. ChristenUnie-woordvoerder Slob vindt de verplichting om een raadsgriffie in te stellen te ver gaan voor kleinere gemeenten: ‘Zou het niet beter zijn aan deze verplichting een limiet te stellen, bijvoorbeeld bij een grens van 50.000?’5 En ook SGP-Kamerlid Van den Berg vindt het verplichtende karakter van de door De Cloe ingediende amendementen te ver gaan: ‘Waarom volstaat hij niet met het verstrekken van een bevoegdheid? Dit past toch logischerwijs in zijn betoog?’6

Ook uit minder verwachte hoek komt kritiek. D66-woordvoerder Scheltema-De Nie, die het amendement over de verplichte raadsgriffie heeft medeondertekend, merkt onverwacht op:

‘ik ben ervan uitgegaan dat een raad zou kunnen besluiten om bijvoorbeeld een reeds aanwezige ambtenaar ter griffie aan te wijzen als ambtenaar voor de raad. Het hoeft niet per definitie op een uitbreiding van het ambtelijk apparaat neer te komen. Het kan ook gaan om een verschuiving van verantwoordelijkheden voor zo’n ambtenaar.’7

Als antwoord hierop citeert De Cloe de Memorie van Toelichting, waarin de minister aangeeft dat hij het moeilijk acht voor iemand uit het ambtelijk apparaat om die werkzaamheden te combineren, maar het ook niet uitsluit. Er is dus geen verbodsbepaling op dat punt opgenomen. De Cloe gaat hier niet in op de uiterst moeilijke arbeidsrechtelijke constructie, die de combinatie zou opleveren bij het onderbrengen van het werkgeverschap voor de reguliere ambtelijke organisatie bij het college en voor de griffie bij de raad. In antwoord op de vraag van Te Veldhuis of die verplichte griffier dan ook de gemeentesecretaris mag zijn, antwoordt vraagsteller Scheltema-De Nie met ‘Nee, dat mag de gemeentesecretaris niet zijn, want die zou in een spagaat terechtkomen.’8

In de uiteindelijke wettekst, zal deze combinatie van functies echter (nog) niet zijn uitgesloten. Dat wordt pas geregeld door een amendement Noorman-Den Uyl9 bij de behandeling van de ‘Aanpassingswet dualisering gemeentebestuur’10 in juli 2002.

VVD-woordvoerder Te Veldhuis begint zijn betoog met een uitgebreide verhandeling over de wenselijkheid van een duaal gemeentebestuur en de adviezen van de staatscommissie Dualisme en lokale democratie, uitmondend in scherpe kritiek op deze staatscommissie, zeker waar het het advies over de burgemeestersbenoeming betreft:

‘Zeker, en ik had van de staatscommissie ook een wijs advies verwacht, maar niet zoiets als dit wat een soort politiek compromis was, want daar gaan wij over. Van een staatscommissie verwacht ik wijsheden en dit waren in onze ogen niet bepaald wijze adviezen.’11

Wat betreft de positie van de raadsgriffie en ambtelijke bijstand c.q. fractieondersteuning komt Te Veldhuis slechts terug op de korte opmerkingen, die hij in eerste instantie richting PvdA heeft gemaakt.

‘Dat geldt voor mij ook voor zaken als een eigen griffie en eigen ambtelijke ondersteuning per fractie. Dergelijke zaken moet je aan de gemeenten zelf kunnen overlaten en niet betuttelend vanuit Den Haag regelen. Dus maatwerk waar dit mogelijk is en uniformiteit waar dit nodig is’,12

zegt hij over de verplichte raadsgriffie. Om vervolgens opnieuw tegen De Cloe te zeggen:

‘Wat mij verbaast in uw redenering is dat u in de Gemeentewet wilt vastleggen dat elke fractie recht heeft op ambtelijke ondersteuning en dat elke gemeenteraad een eigen griffier moet krijgen. In mijn ogen zijn dat zaken die juist wel aan de gemeente kunnen worden gedelegeerd; zaken die absoluut geen Haagse betutteling behoeven.’13

Een nieuw amendement van Te Veldhuis, dat regelt dat het college van burgemeester en wethouders toch een dubbele voordracht aan de gemeenteraad moet doen bij de benoeming van de gemeentesecretaris komt enigszins uit de lucht vallen. Alleen als er een verplichte raadsgriffier komt, is een dubbele voordracht niet nodig.

‘Als het amendement-De Cloe c.s. niet wordt aanvaard en er geen eigen griffier benoemd wordt bij de gemeenteraad, dan moet de raad meer zeggenschap krijgen bij de benoeming van een gemeentesecretaris. Als het amendement wel wordt aangenomen, dan vervalt mijn amendement’,14

zegt Te Veldhuis hierover.

CDA-woordvoerder Van der Hoeven sluit als oppositiepartij aan bij coalitiepartij PvdA als het gaat om het vastleggen van het recht op fractieondersteuning.

‘De minister wil het recht op ambtelijke bijstand regelen en dat lijkt mij uitstekend. Dat is voor een bepaald deel van het werk van de raad heel goed, maar daarmee is nog niet de fractieondersteuning geregeld. Immers, fractieondersteuning is een politieke ondersteuning. Fractieondersteuning ondersteunt de raad in zijn werk als volksvertegenwoordiging en dat leent zich niet voor ambtelijke ondersteuning, zelfs niet als de raad beschikt over een eigen griffie. Juist dat deel van het raadswerk leent zich voor een politiek getinte ondersteuning. Dat is ook de reden dat wij het amendement van de PvdA op dit punt mede ondertekend hebben, waarbij wettelijk wordt vastgelegd dat een groepering in de gemeenteraad recht heeft op een eigen ondersteuning en dan hebben wij het over iets anders dan over de ambtelijke ondersteuning.’15

Van der Hoeven brengt hier een duidelijk onderscheid aan tussen ondersteuning door de griffie (technisch/organisatorisch), ambtelijke ondersteuning (neutraal inhoudelijk) en fractieondersteuning (politieke ondersteuning voor het raadslid als volksvertegenwoordiger).

Op het eind van haar betoog wijdt Van der Hoeven nog enkele woorden aan het eveneens door haar medeondertekende amendement van de hand van De Cloe over de verplichte raadsgriffie. Naast haar bevestiging dat ze dit amendement steunt, voegt ze nog een nieuw element toe. ‘Wat ik niet wil, is dat het een punt van onderhandeling wordt tussen het college en de raad of er wel een eigen griffie komt.’16

De inbreng van D66-woordvoerder Scheltema-De Nie brengt niet veel nieuwe inzichten. Zij onderschrijft immers de amendementen van De Cloe over de verplichte raadsgriffier en de wettelijke verankering van het recht op fractieondersteuning en geeft dit ook in haar bijdrage aan. Wel staat zij kort stil bij de mogelijke spagaat van de gemeenteambtenaar, die als dienaar van het college van burgemeester en wethouders in het kader van de ambtelijke bijstand een raadslid of – fractie moet ondersteunen. Ook zij zoekt de oplossing in het pragmatisme:

‘Overleg tussen griffier en secretaris zal oplossing moeten bieden als een ambtenaar wordt verscheurd door tegengestelde directieven, zoals het meewerken aan een initiatiefvoorstel of het schrijven van een nota voor een college.’17

Zij reikt geen oplossing aan voor het geval dit overleg niet tot overeenstemming zou leiden.

GroenLinks-woordvoerder Pitstra heeft een eigen amendement ingediend over de invoering van een verplichte raadsgriffie.

‘Wij vinden het van naïviteit getuigen dat de instelling van een griffie aan het vrije spel der lokale krachten zou mogen worden overgelaten, zeker als je in ogenschouw neemt dat de secretaris bij aanvaarding van deze wet uitsluitend voor het college werkt en door het college wordt benoemd en ontslagen. Een versterking van de tegenkracht van de raad door het instellen van een griffie die voor de raad werkt en door de raad wordt benoemd, is nodig. Het voorstel lijkt in ieder geval haaks te staan op de gepropageerde versterking van de raad die kaders moet stellen, moet controleren en initiatieven nemen.’18

Zijn amendement mist echter de verfijnde doorvertaling naar aanverwante artikelen, die wel – op een doorslaggevende fout na, zoals later zal blijken – in het amendement van De Cloe over hetzelfde onderwerp verwerkt is. Pitstra kondigt in het wetgevingsoverleg al aan dat hij bereid is eventueel zijn amendement in te trekken en zich aan te sluiten bij de ondertekenaars van het amendement De Cloe c.s. Dit zal later ook gebeuren.19

Tenslotte herhalen de woordvoerders van ChristenUnie en SGP hun mening dat – zeker in kleinere gemeenten – er geen sprake mag zijn van het verplicht opleggen van de instelling van een raadsgriffie. Zowel Slob als Van den Berg onderkennen het belang van een goede fractieondersteuning, maar vinden dat de gemeenteraad via zijn budgetrecht voldoende mogelijkheden heeft om dit afdoende te regelen.

Minister De Vries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaat om te beginnen uitvoerig in op de kritiek van de Raad van State, met name als het gaat om het ‘hoofdschap’ van de gemeenteraad. Net als de staatscommissie Dualisme en lokale democratie is de minister ervan overtuigd dat deze grondwetswijziging er zal gaan komen. PvdA-woordvoerder De Cloe twijfelt:

‘In de discussie over het advies van Elzinga leek het erop dat die grondwetswijziging er gegarandeerd zou komen. Het klinkt nu een beetje alsof dit allemaal nog eens goed bekeken moet worden. Of vindt de minister toch dat die wijziging er gegarandeerd moet komen?’20

Het antwoord van de minister laat niets aan onduidelijkheid over: ‘Die wijziging komt er gegarandeerd, mijnheer De Cloe’,21 zegt hij.

De discussie over structuur en inbedding van de nieuwe wet wordt uitputtend gevoerd. Zo komt de minister ook te spreken over het schrappen van artikel 148 van de Gemeentewet22. De minister zegt hierover:

‘Het is vreemd als een bestuursorgaan beleidsregels kan opstellen voor een ander orgaan zonder dat er sprake is van delegatie van bevoegdheden en dit dan nog wel bij verordening.’23

Wat ook vreemd is, is dat op dit moment het amendement De Cloe c.s.24 – met alle doorvertalingen in andere artikelen dan het initiële artikel 107 van de Gemeentewet – bekend is, inclusief de brede ondertekening, die erop wijst dat dit amendement aangenomen zal worden. Vanwege dit amendement zal ook de bepaling in artikel 33 derde lid van de Gemeentewet25 terugvallen op een verordenende bevoegdheid van de raad over een bevoegdheid, die deels – de ambtelijke bijstand; de fractieondersteuning is uiteraard een bevoegdheid van de raad – bij het college van burgemeester en wethouders ligt. Bij het college ligt immers het werkgeverschap voor de gemeenteambtenaren (met uitzondering van de medewerkers van de griffie). De raad kan dus, als de redenering rondom het schrappen van artikel 148 van de Gemeentewet gevolgd wordt, niet bij verordening regels stellen omtrent de inzet van gemeenteambtenaren, die niet onder de jurisdictie van de raad vallen, hetgeen het voorgestelde derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet juist voorschrijft. Niemand trekt hier aan de bel.

De opstelling van de minister in de discussie over het verplicht stellen van een raadsgriffier is op zijn minst ambigue te noemen. Hij begint met te stellen dat de aanstelling van een raadsgriffier een ‘onmiskenbaar dualiserend element’26 is. In het wetsvoorstel heeft hij de raadsgriffier echter niet verplicht gesteld ‘omdat een griffier vanwege de kleine schaal van sommige gemeenten niet als doelmatig wordt ervaren.’27 Dit heeft er niet toe geleid dat hij – zoals sommige fracties hebben voorgesteld – de griffier in grotere gemeenten verplicht stelt en kleinere gemeenten de keus geeft.

In zijn redenering rond dat punt, stipt hij alle mogelijkheden kort aan, maar maakt geen keuze.

‘Daarbij komt dat raden regelmatig tevreden zijn over het niveau van de onder verantwoordelijkheid van de secretaris geleverde ondersteuning. Ik denk dat raden die het zo willen, het ook zo zullen doen. Andere die er misschien nog niet aan toe zijn of menen dat zij zonder griffier kunnen omdat zij een voortreffelijke secretaris hebben die de raad goed kan bijstaan, zullen dit niet doen.’28

Het komt dan ook niet als een verrassing dat de minister het oordeel over het amendementen hierover aan de Kamer laat.

Ofschoon de minister de verplichte griffier een ‘onmiskenbaar dualiserend element’ noemt, is zijn invulling van dit aspect vrij flexibel.

‘Er zijn natuurlijk ook gemeentehuizen die zo overzichtelijk zijn dat het wat vreemd is als daar twee ambtenaren met twee petten rondlopen. Als dan uiteindelijk wordt gekozen voor een functie waarin iemand voor 8/10 van zijn werktijd griffier is en voor 2/10 secretaris of andersom, zie ik daar geen bezwaar in’,29

zegt hij even later in reactie op een vraag van De Cloe.

Hij concludeert dit punt met de mededeling:

‘[ik zal] van de uitslag van de stemming met genoegen kennis nemen. Ik denk dat een plicht niet nodig is om er in de praktijk voor te zorgen dat raden die daaraan behoefte hebben, zich zullen laten bijstaan.’30

om daar enkele zinnen later nog aan toe te voegen dat ‘de strekking van het amendement geheel in de geest van het wetsvoorstel is.’31

Moet de griffier het doen met een minister die feitelijk geen keuze maakt over het al dan niet verplicht stellen van de raadsgriffier, het onderwerp ‘fractieondersteuning’ komt er nog bekaaider vanaf. In een tussenzin zegt de minister ‘ik laat het oordeel over de introductie van een recht op fractieondersteuning over aan de Kamer.’32 Geen uitleg, geen toelichting, simpelweg de mededeling. Om nog maar helemaal te zwijgen over het onderwerp ‘ambtelijke bijstand’. De minister wijdt er geen woord aan in dit wetgevingsoverleg.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.