2.2.1 De Bourgondisch-Habsburgse periode en de Republiek de Verenigde Nederlanden

In de Middeleeuwen was in de Nederlanden geen sprake van een centraal bestuursapparaat. Het gezag lag bij de vele landsheren en was beperkt tot het onder hun heerschappij staand territoir, waardoor sprake was van een vergaande politieke en juridische versnippering.

De gewesten (provincies) van de Nederlanden waren onderverdeeld in districten, die weer onderverdeeld waren in kleinere rechts- en bestuursgemeenschappen. Op het platteland werd het bestuur gedomineerd door het feodale en het heerlijke stelsel. De steden kenden een grote mate van zelfbestuur en hadden hun eigen rechtsregels, bestuur en rechtspraak. De stadsbestuurders (schepenen) werden door de stadsheer of door medeburgers aangewezen. Een vertegenwoordiger van de stadsheer (o.a. schout, baljuw of richter genoemd) zat hun vergaderingen voor. De schepengerechten waren aanvankelijk belast met alle overheidstaken, dus zowel bestuur als rechtspraak. In de loop van de tijd werd echter de bestuursorganisatie uitgebreid en in sommige steden leidde dit tot een splitsing tussen de rechterlijke colleges en de bestuurscolleges. De onderdanen, die verdeeld waren in standen, traden in overleg met de landsheer middels vertegenwoordigers van de standen (provinciale staten). Later, onder het gezag van Filips de Goede (1419-1467), werden de verschillende gewestelijke statenvergaderingen door de landsheer gezamenlijk bijeengeroepen in een algemene vergadering (Staten-Generaal), die overigens geen echte beslissingsmacht had.

De vorsten uit het Bourgondische en Habsburgse vorstenhuis hebben de Nederlandse gewesten onder één landsheer bijeengebracht. Voor het eerst was sprake van een centraal apparaat met min of meer gespecialiseerde departementen. In de Hofraden, die de vorsten adviseerden over het regeringsbeleid, kregen naast de hoge edelen ook juristen en financiële deskundigen zitting. Onder Karel V (1500-1558) werd de Hofraad gesplitst in drie regeringsraden (‘de Collaterale Raden’): de Raad van State, de Geheime Raad en de Raad voor Financiën. De Geheime Raad, samengesteld uit juristen en ondersteund door een ambtelijke staf, was onder andere belast met de advisering over wetgeving, de uitvaardiging van algemene regelingen (plakkaten) en de handhaving van de openbare orde. De minder gespecialiseerde Raad van State adviseerde voornamelijk over belangrijke beleidsmatige en bestuurlijke aangelegenheden, alsook over de veiligheid en defensie, terwijl de Raad van Financiën de inkomsten van de landsheer beheerde.

Pogingen van de Habsburgse vorsten om absolutistisch en centraal te regeren leidden tot verzet en opstand. In 1579, onder de katholieke Spaanse Koning Philips II, besloten de zeven Noord-Nederlandse protestantse provincies zonder vorst verder te gaan als de Republiek der Verenigde Nederlanden (de Unie van Utrecht). Hierdoor ontstond een staatkundige structuur die een zekere eenheid vormde, maar de provincies bleven formeel zelfstandig, zodat er geen sprake was van een eenheidsstaat, zelfs niet van een federatie. De provincies waren formeel gelijkwaardig, maar feitelijk nam de provincie Holland een dominante positie in. Op lokaal en regionaal niveau veranderde weinig in de bestuurlijke situatie.

Op alle bestuursniveaus was sprake van een collegiaal bestuur, waarbij overleg en vaak zelfs eenstemmigheid vereist was. De belangrijkste ambten van de Unie waren de Staten-Generaal, de Raad van State en de Rekenkamer. De Staten-Generaal bestonden uit afgevaardigden van de verschillende provinciale statenvergaderingen en bezaten formeel nagenoeg alle Uniebevoegdheden, die vooral zagen op buitenlandse betrekkingen. Door beperkte volmachten van de afgevaardigden was sprake van gebrek aan daadkracht. De Raad van State bestond uit stadhouders en leden die op voordracht van de provinciale statenvergaderingen door de Staten-Generaal werden benoemd. Het college was vooral een uitvoerend orgaan. De Rekenkamer bezat diverse bevoegdheden op het terrein van de financiën.

Elke provincie bezat als hoogste gezag een college van provinciale staten, bestaande uit vertegenwoordigers van de stemhebbende corporaties.1 De hoogste ambtenaar was juridisch geschoold en droeg in de provincie Holland de naam landsadvocaat of raadpensionaris. Het dagelijks bestuur was overgelaten aan een uit de leden van de provinciale staten geselecteerd college, de gedeputeerde staten of gecommitteerde raden geheten. De belangrijkste ambtenaren in de Unie waren de door het college van provinciale staten benoemde stadhouders. Het stadhouderschap werd gedomineerd door leden van het huis van Oranje-Nassau, die monarchale ambities hadden. Het werd erfelijk gemaakt en kwam uiteindelijk in handen van één ambtsdrager. Tot zijn taken behoorden de zorg voor de openbare orde, de rechtspraak en diverse legertaken. De Unie kende overigens enige stadhouderloze perioden, waarin de raadpensionaris van Holland een belangrijke rol speelde in de politiek en feitelijk als een soort minister-president van de Unie kon worden beschouwd.