Relativiteit, causaliteit en toerekening van schade (R&P nr. CA21) 2019/13.2.1:13.2.1 Kostenverhaal door de overheid

Relativiteit, causaliteit en toerekening van schade (R&P nr. CA21) 2019/13.2.1

13.2.1 Kostenverhaal door de overheid

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

522. In Vlissingen/Rize Denizcilik1 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de vraag of een overheidslichaam kosten gemaakt heeft voor het vanwege een aansprakelijkheidscheppende gebeurtenis uitvoeren van een aan hem bij een publiekrechtelijke regeling opgedragen publieke taak, langs privaatrechtelijke weg kan verhalen

“(…) moet worden beantwoord aan de hand van soortgelijke maatstaven als die welke zijn aanvaard in [Windmill2]. Wanneer de publiekrechtelijke regeling niet in beantwoording van de vraag voorziet, is beslissend of kostenverhaal via het privaatrecht die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de taak en de aard van de kosten. Van belang hierbij is dat, wanneer verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, zulks een belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten.” (rov. 3.5)

523. Of het verhaal van de kosten voor het vanwege een aansprakelijkheidscheppende gebeurtenis uitvoeren van een overheidstaak, leidt tot een onaanvaardbare doorkruising van de toepasselijke publiekrechtelijke regeling, heeft de Hoge Raad voor diverse overheidstaken beoordeeld.

Het verhaal van de kosten van de taakuitoefening door de brandweer zou volgens de Hoge Raad neerkomen op een onaanvaardbare doorkruising van de Brandweerwet 1985,3 voor zover het gaat om kosten gemaakt vanwege acute gevaarsituaties die veelal de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen door de brandweer vereisen,4 en niet om kosten voor meer hulpverlenende taken, zoals assistentie bij het plaatsen van aggregaten, controleren van woningen en bedrijfspanden op problemen als gevolg van een stroomstoring, afvoer van bedorven materialen en dergelijke.5 Ook heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het verhaal van kosten van opsporingsonderzoek naar aanleiding van een opzettelijk onjuiste aangifte in beginsel een onaanvaardbare doorkruising zou opleveren van de publiekrechtelijke regelgeving die aan de politie het opsporen van strafbare feiten opdraagt.6

Niet tot een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling zou naar het oordeel van de Hoge Raad leiden het verhaal van kosten gemaakt bij de uitvoering door de Staat van zijn beheers- en onderhoudstaak van de openbare weg,7 het verhaal van kosten voor het opruimen van scheepswrakken8 of het markeren van de plaats van een scheepswrak,9 het verhaal van de door een gemeente gemaakte kosten ter bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval en de gevolgen daarvan,10 en het verhaal door een waterschap van de kosten van het houden van verkiezingen.11

524. Het doorkruisingskader lijkt op het eerste gezicht eenvoudig toe te passen: beoordeeld behoeft slechts te worden of een aanspraak op vergoeding van de door een aansprakelijkheidscheppende gebeurtenis veroorzaakte schade in strijd komt met de publiekrechtelijke regeling. Soms kan dit inderdaad eenvoudig zijn. Uit bijvoorbeeld de wetgeschiedenis van de Brandweerwet 1985 blijkt dat de wetgever van oordeel was dat het niet aangaat om de kosten van de hier aan de orde zijnde publieke taakuitoefening langs een publiekrechtelijke weg aan burgers in rekening te brengen. Het ligt dan voor de hand, dat het wel bieden van een verhaalsmogelijkheid langs privaatrechtelijke weg, deze opvatting van de wetgever onaanvaardbaar zou doorkruisen. Soms wordt – andersom – privaatrechtelijk verhaal van gemaakte kosten in de parlementaire geschiedenis van de publiekrechtelijke regeling juist uitdrukkelijk mogelijk geacht; dan leidt privaatrechtelijk kostenverhaal klaarblijkelijk niet tot een onaanvaardbare doorkruising van deze regeling.12

525. Niet altijd biedt echter de publiekrechtelijke regeling waarin aan een overheidslichaam een bepaalde publieke taak wordt opgedragen voldoende houvast bij de beantwoording van de vraag of privaatrechtelijk verhaal van die kosten mogelijk is. Over het verhaal van de door de politie vanwege een opzettelijk onjuiste aangifte gemaakte opsporingskosten, schreef advocaat-generaal Vegter in zijn conclusie vóór Valse aangifte:

“De tekst van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Politiewet 2012 biedt geen aanknopingspunt voor verhaal van opsporingskosten. (…) Bij de totstandkoming van de regelingen heeft de wetgever geen verhaal van opsporingskosten voor ogen gehad, maar dat is iets anders dan dat het beoogd is het uit te sluiten.” (§ 53)

Ondanks deze onduidelijkheid oordeelde de Hoge Raad dat het verhaal van deze opsporingskosten deze publiekrechtelijke regelgeving in beginsel onaanvaardbaar zou doorkruisen. De Hoge Raad motiveerde dat als volgt:

“De onbeperkte mogelijkheid van verhaal van deze kosten [die de politie maakt ter uitvoering van haar publiekrechtelijke taak, strekkende tot het opsporen van strafbare feiten] op grond van het privaatrecht – welke mogelijkheid onder meer zou bestaan indien een verdachte, een veroordeelde of een derde onrechtmatig handelen jegens de politie kan worden verweten – verdraagt zich niet zonder meer met de bijzondere wettelijke doeleinden en regeling van de strafrechtspleging.” (rov. 3.4.2)

Lindenbergh heeft deze motivering in zijn annotatie bekritiseerd op de grond dat niet goed valt in te zien waarom de omstandigheid dat een “onbeperkte mogelijkheid” van de politie om opsporingskosten te verhalen zich niet “zonder meer” verdraagt met de bijzondere wettelijke doeleinden en regeling van de strafrechtpleging, maakt dat in de voorliggende zaak, waarin opzettelijk een onjuiste aangifte was gedaan, verhaal van de gemaakte opsporingskosten de publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar zou doorkruisen. Van der Veen13 en Huisman14 hebben in hun annotaties naar voren gebracht, dat onduidelijk is waarom precies sprake is van een onaanvaardbare doorkruising en dat tevens onduidelijk is welke regeling eigenlijk doorkruist wordt.

In deze situatie waarin de politie opsporingskosten probeert te verhalen, volgt mijns inziens niet uit de publiekrechtelijke regeling of het verhaal van de kosten gemaakt bij de uitvoering van de opgedragen publiek taak door middel van het privaatrecht wel of niet onaanvaardbaar is. De Hoge Raad heeft zich blijkens de in Vlissingen/Rize Denizcilik gegeven maatstaf ook wel gerealiseerd dat de publiekrechtelijke regeling waarop de taakuitoefening van het overheidslichaam gebaseerd is, soms onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het antwoord op de vraag of kostenverhaal toelaatbaar is. Volgens deze maatstaf is immers, naast de inhoud en strekking van de regeling, ook “de aard van de taak en de aard van de kosten” van belang. De werkelijke reden om het verhaal van kosten niet toe te staan, is mijns inziens de rechtsovertuiging dat deze kosten zijn gemaakt bij de uitvoering van een taak in het algemeen belang en het dan ook het collectief moet zijn dat deze kosten draagt. Indien men deze rechtsovertuiging tot het publiekrecht rekent, is het wellicht beter om niet te spreken van de doorkruising van een publiekrechtelijke regeling, maar van de doorkruising van het publiekrecht. Overigens zal ook bij de in § 13.2.2 te behandelen situatie waarin de overheid andere schade dan gemaakte kosten probeert te verhalen, blijken dat soms niet zozeer een publiekrechtelijke regeling wordt doorkruist, maar wel de tot het publiekrecht behorende normatieve noties.

526. Hoewel de publiekrechtelijke regeling niet altijd voldoende aanknopingspunten biedt om te beoordelen of kostenverhaal toelaatbaar is, blijft het doorkruisingskader wel aantrekkelijk bij deze beoordeling. Steeds is in de eerste plaats namelijk nodig om te onderzoeken of uit de publiekrechtelijke regeling volgt dat kostenverhaal is uitgesloten of juist mogelijk wordt geacht. Voor het overige zullen de argumenten om kostenverhaal al dan niet uit te sluiten met de regeling samenhangen.

Bij de in § 13.3 te behandelen doorkruising van de vennootschapsrechtelijke rechtsorde en de in § 13.4 te bespreken doorkruising van de verzekeringsrechtelijke subrogatieregeling zal ook blijken dat het zinvol is om in de eerste plaats te bezien of het toekennen van een bepaalde aanspraak op schadevergoeding deze rechtsorde of regeling onaanvaardbaar doorkruist. Niet in alle situaties kan echter op deze manier tot een oplossing worden gekomen. Nodig is dan om de argumenten die ten grondslag liggen aan de mogelijk te doorkruisen regeling in aanmerking te nemen en te bepalen of die argumenten in het voorliggende geval tot een beperking van aansprakelijkheid dienen te leiden.

Het nader specificeren van de rechtsovertuigingen die bestaan ten aanzien van kostenverhaal door de overheid en het rationaliseren daarvan, valt buiten het bestek van dit boek.15 In nr. 711 bespreek ik wel nog nader de situatie waarin de onrechtmatige daad, naar aanleiding waarvan het overheidslichaam de kosten heeft gemaakt, opzettelijk is gepleegd.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.