2.6.2 De relatie tussen de Europese Commissie en nationale uitvoeringsorganen: samenwerking en hiërarchie

Het gedeeld bestuur heeft tot gevolg dat de Europese Commissie en nationale uitvoeringsorganen nauw met elkaar moeten samenwerken. Zonder samenwerking tussen de verschillende bestuurslagen kan het Eu-recht niet effectief ten uitvoer worden gelegd en kunnen de bestuurlijke randvoorwaarden voor de interne markt niet worden gewaarborgd.1 De grondslag voor deze samenwerking is te vinden in het beginsel van loyale samenwerking.2 Een interessante vraag is welke vormen voormelde samenwerking kan aannemen. Hiervoor bestaat met name in de Duitse juridische literatuur, waarin het concept gedeeld bestuur wordt aangeduid als 'Europffische Verwaltung',3 veel aandacht.

Uit de Duitse literatuur komt naar voren dat het gedeeld bestuur ten eerste tot uitdrukking kan komen in informatie-uitwisseling tussen de Europese Commissie en de nationale uitvoeringsorganen.4 Daarbij gaat het niet alleen om informele contacten met een 'desk officer'5 van de Europese Commissie, maar ook om in de Europese regelgeving neergelegde verplichtingen tot informatie-uitwisseling, zoals met betrekking tot de onregelmatigheden die zich bij uitvoering van met Europese subsidie gefinancierde projecten hebben voorgedaan.6

De samenwerking tussen de Europese Commissie en de nationale uitvoeringsorganen neemt ten tweede verdergaande vormen aan, indien de lidstaten nieuwe organisatorische structuren moeten aanwijzen of oprichten die worden belast met de uitvoering van het Eu-recht.7 Een voorbeeld bieden de nationale agentschappen die in het kader van de uitvoering van een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie moeten worden aangewezen. Buiten het Europese subsidierecht kan worden gewezen op de 'aangemelde instanties' die in het kader van de productveiligheid moeten worden aangewezen.8

Ten derde komt het voor dat gemeenschappelijke comités worden gecreëerd.9 Hierbij kan worden gedacht aan de praktijk dat comités, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de Europese Commissie, nauw betrokken zijn bij de vaststelling van maatregelen door de Europese Commissie ter uitvoering van Europese wetgevingsverordeningen. Dit wordt comitologie genoemd. Verder wordt in het kader van uitvoering van programmageoriënteerde Europese subsidieregelingen gewerkt met zogenaamde Comités van Toezicht, bestaande uit zowel vertegenwoordigers van de lidstaten als een vertegenwoordiger van de Europese Commissie.10 Op voormelde comités wordt in paragraaf 2.7.6 verder ingegaan.

Ten vierde is sprake van gedeeld bestuur wanneer zowel de Europese Commissie als nationale uitvoeringsorganen zijn betrokken bij de besluitvorming ten opzichte van een marktdeelnemer.11 Het meest bekende voorbeeld is uiteraard te vinden in het staatssteunrecht.12 De terugvorderingsbeschikking van de Europese Commissie die is gericht tot de lidstaat dient te worden geëffectueerd door het nationale uitvoeringsorgaan dat de staatssteun heeft verstrekt. Dit geschiedt door het terugvorderen van de staatssteun van de onderneming. Het komt ook voor dat nationale uitvoeringsorganen beslissingen nemen ter voorbereiding van een besluit van de Europese Commissie, bijvoorbeeld ter verstrekking van een Europese subsidie.13 Voor de á besproken Europese subsidieregeling LIFE+ geldt bijvoorbeeld dat de aangewezen nationale uitvoeringsorganen een selectie maken van de ingediende aanvragen. De Europese Commissie beslist slechts op de aanvragen die door de nationale uitvoeringsorganen zijn geselecteerd. Het komt ook voor dat alle aanvragen naar de Europese Commissie worden doorgestuurd, maar het verantwoordelijke nationale uitvoeringsorgaan wel een advies geeft.

Ten slotte komt het gedeeld bestuur tot uitdrukking in de controle en handhaving van het Eu-recht, waarvoor de Europese Commissie en de nationale uitvoeringsorganen gezamenlijk verantwoordelijk zijn.14 Deze gezamenlijke verantwoordelijkheid komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in het feit dat de controleurs van de Europese Commissie en van de nationale uitvoeringsorganen niet alleen onafhankelijk van elkaar controles ter plaatse uitvoeren. Er is ook voorzien in de mogelijkheid dat de Europese Commissie de lidstaat verzoekt om controles ter plaatse uit te oefenen15 dan wel dat de Europese Commissie de lidstaat om bijstand verzoekt in het kader van onder haar verantwoordelijkheid uit te voeren controles.16 In de praktijk worden de controles dan ook regelmatig door controleurs van de Europese Commissie en de nationale uitvoeringsorganen gezamenlijk uitgevoerd.

Samenwerking is echter niet het enige kenmerk van gedeeld bestuur. Het gedeeld bestuur tussen de Europese Commissie en de lidstaten kent ook hiërarchische elementen.17 Zo zijn de lidstaten bij de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving altijd gebonden aan de regels die op Europees niveau zijn vastgesteld. Met name op het gebied van controle en handhaving stelt de EU strenge eisen. Voor zover de lidstaten discretionaire ruimte dan wel beoordelingsruimte toekomt, wordt deze ruimte door de Europese Commissie in veel gevallen ingevuld door Europese soft law. Hoewel het daarbij in theorie gaat om juridisch niet-bindende instrumenten, zijn nationale uitvoeringsorganen sterk geneigd zich daaraan te houden.18 Voor zover de discretionaire ruimte dan wel beoordelingsruimte door de lidstaten zelf wordt ingevuld door nationale wet- en regelgeving, geldt dat nationale uitvoeringsorganen op grond van de Europese subsidieregelgeving daaraan zijn gebonden en niet de mogelijkheid hebben om daarvan af te wijken.19 De Europese Commissie controleert derhalve niet alleen of de lidstaten de Europese (subsidie)regelgeving in acht nemen, maar ook of zij zich aan de door henzelf opgestelde nationale wet- en regelgeving houden. In dat kader kan de Europese Commissie besluiten om door nationale uitvoeringorganen verstrekte Europese subsidies niet te vergoeden dan wel Europese gelden van de lidstaat terug te vorderen. Omdat de Europese Commissie degene is die betaalt, is zij veelal ook degene die bepaalt. Door voormelde hiërarchische elementen is van gelijkwaardige samenwerking en daarmee samenhangende autonomie voor de lidstaten dan ook geen sprake. De EU lijkt de lidstaten daarvoor onvoldoende te vertrouwen.20