8.2.3 Onderzoeksresultaten uit het juridisch perspectief met inachtneming van het burgerperspectief (Deel III)

In Deel III zijn de perspectieven samengenomen. In de eerste plaats is het juridisch perspectief aan de hand van zeven casusposities geconfronteerd met het burgerperspectief, zodat het juridisch perspectief beter geïnformeerd raakt over waar de perspectieven uiteenlopen (hoofdstuk 6). Vervolgens is de aandacht gericht op de verbetering van het recht en is een voorstel voor herijking geformuleerd (hoofdstuk 7). Ik bespreek de belangrijkste bevindingen hieronder in de beantwoording van de deelvragen.

Beantwoording deelvraag 5: Welke toegevoegde waarde biedt de confrontatie van het juridisch perspectief met het burgerperspectief voor de herijking van de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting?

De confrontatie aan de hand van casusposities maakt duidelijk dat het juridisch perspectief botst met het burgerperspectief als het gaat om het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen. Weliswaar hebben de perspectieven een fundamenteel idee van communicatieve gebondenheid gemeenschappelijk, maar het aangrijpingspunt daarvoor verschilt sterk. De hoofdregel nee, tenzij staat haaks op het communicatieve coöperatieprincipe, hetgeen het conflict met het burgerperspectief verklaart. Dat neemt niet weg dat in de communicatieve benadering de juridische belangenafweging buiten beeld blijft. De confrontatie van perspectieven legt evenwel bloot dat de huidige juridische afweging niet langer kan worden gerechtvaardigd met het argument dat het in het belang van de burger is dat de Belastingdienst zijn voorlichtende taak onbelemmerd kan vervullen. Het belang van een onbelemmerde uitvoering van de voorlichtende taak rechtvaardigt niet een zodanig grote afwijking van het burgerperspectief (paragraaf 6.2).

Bovendien werpt de confrontatie een ander licht op juridische aannames bij de positie van de Belastingdienst als ‘vertaler’. In het juridisch perspectief blijkt een ambivalente houding ten aanzien van voorlichting te bestaan. Enerzijds wordt erkend dat voorlichting een ander soort tekst is (moet zijn) dan de wet, anderzijds worden daaraan in beginsel geen juridische consequenties verbonden, omdat de wet dominant blijft. Onderkend wordt dat burgers veelal afhankelijk zijn van voorlichting, maar zij worden daarbij in de regel niet beschermd. Verder werpt de taal- en communicatiewetenschap een nieuw licht op de rol van de Belastingdienst als vertaler. De Belastingdienst kan weliswaar niet verantwoordelijk worden gehouden voor de inhoud van de wet, maar wel voor zijn weergave ervan in voorlichting. In de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel komt die verantwoordelijkheid onvoldoende tot uitdrukking (paragraaf 6.3). Verder werpt de confrontatie een ander licht op het karakter van voorlichting. De trade-off tussen juridische juistheid en begrijpelijkheid is niet zozeer zijn zwakte, als wel de kracht ervan. Bovendien is voorlichting niet louter een helpende hand, maar ook een sturende hand (paragraaf 6.4). Bij de herijking moeten de inzichten uit het burgerperspectief beter worden meegenomen, omdat de burger anders vervreemd raakt van het recht. Onbetrouwbare voorlichting draagt niet bij aan vertrouwen in de Belastingdienst en de overheid in het algemeen (paragraaf 6.5). Herijking is dus noodzakelijk (paragraaf 6.6).

Beantwoording deelvraag 6: Op welke wijze kan de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting van de Belastingdienst aan burgers het beste worden herijkt?

De herijkte toepassing van het vertrouwensbeginsel moet voldoen aan de in het beoordelingskader geformuleerde juridische criteria, waarbij de taal- en communicatiewetenschap als hulpwetenschap het juridisch perspectief kan verrijken (paragraaf 7.2). In essentie houdt het voorstel voor herijking van de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting een koerswijziging in waarbij de hoofdregel nee, tenzij wordt vervangen door een afwegingskader. Dat betekent een andere juridische grondhouding ten aanzien van voorlichting, meer oog voor het burgerperspectief en een verbeterd evenwicht tussen rechtsbescherming en rechtshandhaving. Het herijkingsvoorstel houdt niet in dat de burger altijd mag vertrouwen op voorlichting: een en ander is afhankelijk van de omstandigheden (paragraaf 7.3). Het voorgestelde afwegingskader geeft een model om in concrete gevallen af te wegen of de burger zich in redelijkheid mag beroepen op de bij hem door voorlichting gewekte verwachtingen over het handelen van de Belastingdienst (paragraaf 7.5). Toepassing van het voorstel in concrete casusposities laat zien dat toepassing van het vertrouwensbeginsel aan de hand van het afwegingskader in gevallen waarin dat redelijk is rechtsbescherming biedt. Het model geeft ruimte om beter rekening te houden met de specifieke omstandigheden van het geval (paragraaf 7.6). Uit toetsing van het voorstel volgt dat het voldoet aan de in het beoordelingskader geformuleerde criteria. Het leidt tot een verbetering van de verwezenlijking van de rechtsstatelijke waarden, in het bijzonder van het rechtszekerheidsbeginsel. Tegen het voorstel kunnen bezwaren worden ingebracht, maar deze doen niet af aan de wenselijkheid ervan. De voorgestelde herijking levert een verbetering op van de toepassing van het vertrouwensbeginsel, waarbij het juridisch perspectief het burgerperspectief beter in acht neemt en tegelijkertijd voldoet aan de juridische randvoorwaarden (paragraaf 7.7).

Beantwoording centrale onderzoeksvraag: Dient de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting van de Belastingdienst aan burgers te worden herijkt, en zo ja, op welke wijze?

Het is duidelijk dat de bescherming van aan voorlichting ontleende verwachtingen een rechtsstatelijk vraagstuk betreft, waarbij een belangenafweging nodig is. Het juridische kader, evenals maatschappelijke en juridische ontwikkelingen en meer oog voor het burgerperspectief, dwingen tot een andere afweging dan die sinds BNB 1979/311 is gehanteerd. In het herijkingsvoorstel wordt niet ingeboet op het belang van rechtsgelijkheid, terwijl aan het belang van rechtszekerheid (dat niet alleen met de wet maar ook via het vertrouwensbeginsel wordt gediend) een zwaarder gewicht wordt toegekend. Met deze afweging ontstaat een betere balans tussen rechtshandhaving en rechtsbescherming, de voor- en nadelen van het instrument voorlichting worden evenwichtiger verdeeld en er wordt beter recht gedaan aan de functie van voorlichting in de rechtsstaat. Last but not least: het recht zorgt dan beter voor een betrouwbare Belastingdienst (overheid).

De herijkte toepassing van het vertrouwensbeginsel betekent niet dat de Belastingdienst altijd moet worden gebonden aan zijn voorlichting of dat elke verwachting bescherming verdient, maar wel dat de juridische grondhouding moet zijn dat burgers moeten kunnen vertrouwen op voorlichting van de Belastingdienst. Dat is vanuit de burger bezien geen nieuws. Of een burger in een concreet geval mag rekenen op nakoming van de bij hem gewekte verwachting waarvoor een strikte wetstoepassing moet wijken, is afhankelijk van de omstandigheden. Op dat punt bieden de communicatieve inzichten voor het afwegingskader nuttige kennis, omdat zij laten zien hoe communicatie tussen de Belastingdienst en de burger in werkelijkheid werkt. Het voorstel brengt het recht beter in overeenstemming met het burgerperspectief en daarmee met ‘de’ werkelijkheid die het recht bestrijkt.