II.4.2.5 Leerfunctie

De bezwaarschriftprocedure biedt niet alleen voor (de procedure bij) de bestuursrechter of de burger voordelen.1 Aangenomen wordt dat de bezwaarschriftprocedure ook een zuiver vanuit bestuurlijk oogpunt nuttige functie kan hebben.2 Door de heroverweging van de primaire besluitvorming door het bestuursorgaan kunnen gebreken in de organisatie naar voren komen waartegen vervolgens maatregelen getroffen kunnen worden.3 In deze zin heeft de bezwaarschriftprocedure aldus een signaalfunctie ofwel leerfunctie.4 Sanders omschrijft de leerfunctie als volgt:

De omschrijving die Sanders hanteert is echter ruimer dan de omschrijving van de wetgever.6Naast het leereffect op 'managementniveau' waardoor organisatorische maatregelen getroffen kunnen worden tegen de gebleken gebreken, onderscheidt hij nog het leereffect op 'individueel niveau'.7 Daarmee doelt hij op het leereffect dat de bezwaar-schriftprocedure op de individuele ambtenaar kan hebben indien deze op de hoogte worden gesteld van de beslissing op bezwaar. Op die wijze kan worden bewerkstelligd dat de individuele ambtenaar in vergelijkbare gevallen niet bij herhaling dezelfde fout maakt.8 Voorwaarde voor het aanwezig zijn van een leereffect in welke zin dan ook is echter wel dat organisatorische maatregelen getroffen worden waarbij informatie uit de bezwaarfase verzameld en geanalyseerd wordt, waarna vervolgens terugkoppeling naar de primaire beslissers dient plaats te vinden.9 Dat blijkt niet altijd het geval te zijn. De bevindingen van de verschillende onderzoeken verricht naar het functioneren van de bezwaarschrift-procedure lijken aan te tonen dat de leerfunctie van de bezwaarschriftprocedure nog niet optimaal uit de verf komen.10 Dit is met name te wijten aan het gebrek aan organisatorische maatregelen om dit leereffect optimaal te benutten.11 In dat opzicht is derhalve nog verbetering mogelijk. Dat de bezwaarschriftprocedure deze functie kan hebben en ook heeft indien bestuursorganen daartoe de juiste maatregelen treffen, wordt echter nog steeds onderschreven.12 De leerfunctie brengt vooral tot uitdrukking dat de bezwaar-schriftprocedure een vanuit het perspectief van de kwaliteit van het bestuur een nuttige functie kan hebben.13 De bezwaarschriftprocedure biedt het bestuur immers nogmaals de mogelijkheid naar het besluit te kijken en het besluitvormingsproces over te doen teneinde fouten te kunnen herstellen (voor de toekomst). In dit verlengde besluitvormingsproces zorgt de signalering van fouten en de terugkoppeling daarvan voor een leereffect. In beginsel heeft de bezwaarschriftprocedure vanuit deze functie bezien, mits deze functie in de praktijk gerealiseerd wordt, vooral voordelige effecten voor het bestuur.14

Opmerkelijk en vermeldenswaard is ten slotte dat, zoals uit het onderzoek van Sanders blijkt, het leereffect van de jurisprudentie van de rechter omvangrijker is dan het leereffect van de beslissing op bezwaar. De oorzaak, zo stelt Sanders, blijkt gelegen te zijn in het gezag van de oordelende instantie:

”Het oordeel van de bezwaarbehandelende instantie heeft niet het gezag van een rechterlijke uitspraak. Een gegrondverklaring van het bezwaarschrift heeft, naar het oordeel van de meeste ondervraagden, minder verstrekkende gevolgen dan de gegrondverklaring van een beroepschrift en dus weegt het oordeel van de bezwaarbehandelende instantie (...) minder zwaar."15

Deze bevinding bevestigt het gezag dat aan uitspraken van de (bestuurs)rechter wordt toegekend, ook door het bestuur. Deze bevinding stemt ook overeen met hetgeen Herweijer opmerkt in de Scheltema-bundel. Hij stelt dat de Awb een toegenomen gezag voor de bestuursrechter heeft veroorzaakt en dat die toename het management van bestuursorganen ertoe doet nopen meer nadruk te leggen op de geschilbeslechtingsfunctie (of rechtsbeschermingsfunctie) van de bezwaarschriftprocedure in plaats van de functie van verlengde besluitvorming.16 Daarmee lijkt hij te doelen op het feit dat het bestuur zich meer op de rechtmatigheid van het besluit en het kunnen doorstaan van de toets door de bestuursrechter lijkt te richten.

Tot slot lijkt ook wat betreft de leerfunctie het onderscheid tussen de beide typen bevoegdheden of de verschillende beleidsterreinen geen rol van betekenis te spelen. In beide gevallen worden de leermogelijkheden nog niet optimaal benut en zijn de leereffecten dientengevolge gering, zo blijkt uit het onderzoek van Sanders.17