1.4 Onderzoeksvragen

Ik noem dat om twee redenen boekhoudkundig. In de eerste plaats zijn regels van een geheel andere aard dan cijfers. In een begroting is het mogelijk en wellicht zelfs verstandig om pas uitgaven in te boeken als daartegenover ook inkomsten of bezuinigingen staan. Dat houdt de balans in evenwicht. In het recht is het niet zo maar mogelijk om de ene regel tegenover de andere te zetten. Wie dat wel doet, bezondigt zich al snel aan uitspraken als dat er pas een regel bij mag komen als er een andere regel verdwijnt. Het kan toch niet zo zijn dat bijvoorbeeld het Nederlandse equivalent van één van de Tien Geboden Gij zult niet stelen' (art. 310 Sr) moet vervallen om de invoering mogelijk te maken van de regel dat het is verboden zonder omgevingsvergunning een bepaald project uit te voeren (art. 2.1 Wabo)? In de tweede plaats komt het op mij gewoonlijk merkwaardig over als wordt gezegd dat een regel verdwijnt, terwijl diezelfde regel in een andere wet weer opduikt. Een voorbeeld betreft de in de hoofdstuk 5 te bespreken integratie van de Wms in de Wet milieubeheer. Daarmee is weliswaar de Wms als zodanig vervallen, maar zijn veel artikelen uit die wet overgeheveld naar de Wet milieubeheer.

Borman lijkt dezelfde mening toegedaan. Hij noemt het terugdringen van het aantal regelingen door die te bundelen een schijnargument, omdat het voor de regeldruk niet uitmaakt over hoeveel regelingen de regels verspreid staan. Hij zoekt de verklaring in de Haagse werkelijkheid van de tucht van de regelgevingsmonitor. Het is voor een minister niet plezierig om in de hoogste regionen te prijken van ministeries met de meeste wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.1 Hij noemt de Wet natuurbescherming een

goed voorbeeld. "Als het alleen maar betekent dat drie wetten in drie hoofdstukken zijn weergegeven, dan is het eigenlijk slechts een cosmetische operatie. Maar toch zie je dat dat door de politiek wel als winst wordt gezien."2Roording meent echter dat eenvoudig in elkaar schuiven al kan leiden "tot een zekere stroomlijning. De operatie kan ertoe leiden dat je nog eens goed nadenkt over het systeem en dat je inconsistenties, die dan vanzelf aan het licht treden, wegneemt."3Voermans/Moll/Florijn & Van Lochem merken op dat The sheer volume of legislation has become a political item in itself.' Maar this has not always been the case', aldus deze auteurs.4

De keus voor deze vier bundelingsprojecten is als volgt tot stand gekomen. Ik heb in de eerste plaats gezocht naar gerealiseerde, actuele bundelingsprojecten in het omgevingsrecht. Het lijkt mij gerechtvaardigd te veronderstellen dat de kans groter is dat het resultaat van die projecten nog niet onderhevig is geweest aan wetswijzigingen die het antwoord op de toetsvragen zouden kunnen beïnvloeden. In de tweede plaats heb ik gekozen voor een project dat bundeling door herschikking (Wabo) en een project dat bundeling door integratie (Wms in Wet milieubeheer) betreft. Vervolgens heb ik onderzocht of het toetsingskader ook bruikbaar zou zijn voor toekomstige voornemens tot bundeling door herschikking (Wet natuurbescherming en Omgevingswet). Mij zijn geen voorbeelden bekend van bruikbare voornemens tot bundeling door integratie van omgevingsrecht.