3.3.8 Bestuursmodellen van grote stichtingen in de jaren ’80 en ’90

In de jaren ’80 kwamen net als nu veel stichtingen voor met een bestuur dat gevormd werd door vrijwilligers. Tegelijkertijd waren er steeds meer “grote stichtingen” met een professioneel bestuur.1 Naar aanleiding van het hiervoor genoemde rapport van de Commissie Van der Burg over het democratisch functioneren van gesubsidieerde instellingen, ging de Regering in 1980 nader in op bestuursmodellen die op dat moment door grote stichtingen werden gehanteerd.2

Schaalvergroting en professionalisering brachten met zich mee dat grote en complexe instellingen waren ontstaan, zoals bijvoorbeeld ziekenhuizen en woningcorporaties, waarvoor vrijwillige, niet professionele bestuurders door gebrek aan tijd en deskundigheid niet meer de gewenste bestuurskracht kunnen leveren. Bij dergelijke instellingen werd de beleidsvormende taak feitelijk niet meer door het bestuur vervuld, maar door een professionele directie.3 De Regering constateerde dat op het gebied van de bestuurlijke organisatie van grote instellingen, die met een groot apparaat en een directie werken, in de praktijk discussie was ontstaan over de verhouding tussen bestuur en directie. De professionele directie, bestaande uit directeuren die veelal in dienst van de stichting waren, nam het dagelijks bestuur op zich.

In de literatuur bestonden verschillende opvattingen over de taak van het bestuur en werd onderscheid gemaakt tussen een beleidsvormend bestuur en een toezichthoudend bestuur. Daarbij werden de volgende bestuursmodellen onderscheiden:

In beide modellen worden de bestuurlijke bevoegdheden verdeeld over het bestuur en de directie, soms ook wel dagelijks bestuur genoemd. In het tweede model staat het bestuur, dat raad van beheer wordt genoemd, meer op afstand; in feite houdt de raad van beheer toezicht op de directie. Zowel in het instructiemodel als het raad van beheermodel kwam, naast het bestuur en de directie, een raad van commissarissen voor, bijvoorbeeld bij woningcorporaties, waardoor er in feite drie lagen waren.5 Vaak waren er dientengevolge onduidelijkheden en overlappingen in taken en verantwoordelijkheden van de verschillende organen.

In de literatuur ontstond discussie over de vraag in hoeverre binnen een stichting bestuursbevoegdheden verdeeld kunnen worden over verschillende (bestuurs)organen en hoe dit juridisch geduid moet worden. In verband met de bevoegdheidsverdeling tussen bestuur en directie werden in de literatuur en in sectorale regels ook wel de (enigszins verwarrende) termen mandaat en delegatie gebruikt. Het begrip mandaat is een publiekrechtelijk begrip dat inhoudt de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten met een (publiekrechtelijk) rechtsgevolg te nemen. De term mandaat kwam bijvoorbeeld voor in wet- en regelgeving voor stichtingen in de onderwijssector.6 In het privaatrecht komt het begrip mandaat echter niet voor, maar kan gebruik gemaakt worden van de rechtsfiguur volmacht teneinde de directie namens het bestuur rechtshandelingen te laten verrichten.7 Delegatie houdt in dat één of meer bevoegdheden van het bestuur worden overgedragen aan een directie, dat deze bevoegdheden gaat uitoefenen in plaats van het (oorspronkelijk bevoegde) bestuur. Anders dan bij mandaat is er sprake van een bevoegdheidsverschuiving.8 Delegatie zou gezien kunnen worden als een vorm van volmachtverlening waarbij de delegans afstand doet van zijn eigen bevoegdheid, een volmacht met privatieve werking dus.

In het instructiemodel worden de bevoegdheden van de directie vaak omschreven en neergelegd in een directie-instructie of “directiestatuut”, dat wil zeggen: een directiereglement of een bestuursbesluit dat vaak een “mandaat” (volmacht zonder privatieve werking) bevat. Ook in het raad van beheermodel worden bestuurlijke bevoegdheden verdeeld, maar deze verdeling vindt plaats in de statuten van de stichting. In de statuten wordt een limitatief aantal bestuurlijke bevoegdheden – op het beleidsvoorbereidende en uitvoerende vlak – aan de directie toegekend,9 hetgeen ertoe leidt dat er twee organen zijn met bestuurlijke bevoegdheden. Dit model, waarbij het de bedoeling is dat het bestuur een toezichthoudende taak heeft, maar wel formeel bestuur blijft in de zin van de wet, kwam, blijkens literatuur hierover, vaak voor.

Ondanks de overdracht van bevoegdheden aan de directie blijft het bestuur (de raad van beheer) echter verantwoordelijk (en eventueel intern aansprakelijk) voor de behoorlijke vervulling van de bestuurstaak in de zin van artikel 2:9 BW, ook voor het deel dat – statutair – aan de directie is opgedragen. In de literatuur werd dan ook als aandachtspunt opgeworpen dat dit model kan leiden tot ongewenste gevolgen, aangezien de raad van beheer (te) veel bestuursbevoegdheden uit handen geeft aan de directie.10 Mede vanwege de (eventuele) ongewenste gevolgen van dit model en vergelijkbare modellen en vanwege de onduidelijkheden,11 werd steeds vaker de voorkeur gegeven aan een model met een bestuur dat als zodanig bevoegd en verantwoordelijk is en een afzonderlijk orgaan dat toezicht houdt: een raad van toezicht.