75.3 De deeleconomie en het bestuursrecht

In de deeleconomie worden in theorie een aantal regels geschonden elke keer dat iemand de deuren van zijn huis opent aan toeristen en hen een verblijf, een glas wijn of een diner tegen betaling aanbiedt. In de praktijk gaan de meeste uitspraken met betrekking tot de deeleconomie over één probleem: de exploitatie van illegale hotels zonder de vereiste vergunningen en in strijd met het beleid van gemeenten over toeristische verhuur.

De onttrekking van woningen aan de woningmarkt zonder onttrekkingsvergunning is op de huidige huizenmarkt een aanmerkelijk probleem geworden. De onttrekking van woningen aan het reeds schaarse aanbod van betaalbare huisvesting is in strijd met de Huisvestingswet en regionale of gemeentelijke huisvestingsverordeningen. Een vergunning wordt vereist wanneer iemand de bestemming van een woning wil wijzigen van permanente bewoning naar toeristische verhuur.1 De onttrekking van woningen wordt vastgesteld door de toezichthouders aan de hand van objectieve criteria zoals het aanbieden van de woning voor verhuur op internet, het aantreffen van toeristen in de woning of informatie voor toeristen en het ontbreken van persoonlijke bezittingen die kenmerkend zijn voor een huishouden, zoals foto’s en boeken.2

Naast de onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad, worden andere juridische vraagstukken ook besproken in de ‘Airbnb-jurisprudentie’, met name de hoogte van bestuurlijke boetes als de duur van de verhuur van een woning in het geding is, het begrip medepleger in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb en de door de bestuursorganen gekozen onderzoeksmethoden om bewijs te vergaren. Volgens recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden sleutelbedrijven als ‘mede-plegers’ gekwalificeerd ‘als de intellectuele en/of materiële bijdrage van de betrokkene aan het feit van voldoende gewicht is’.3 De Afdeling vereist een ‘nauwe en bewuste samenwerking’ tussen overtreder en medepleger. Sleutelbedrijven voldoen aan deze eisen aangezien zij de sleutels overhandigen, het huis schoonmaken, de toeristen verwelkomen en hun contactpunt zijn voor noodgevallen.

De meerderheid van de juridische problemen betreffende de groei van de deeleconomie betreft momenteel de handhaving van bestaande regels en niet het gebrek aan een duidelijk juridisch kader. Toezichthouders kunnen vaak niet voldoende bewijs vergaren voor de overtreding omdat zij niet altijd weten waar de ‘illegale hotels’ zich bevinden. Ze kunnen enkel reageren op meldingen van overlast. In de afgelopen jaren zijn nieuwe onderzoeksmethoden, zoals ‘scraping’, geïmplementeerd om het onderzoek van bestuursorganen te onder- steunen. ‘Scraping’ is een ingrijpende digitale onderzoeksmethode, waarbij software wordt gebruikt om publiek toegankelijke informatie te verzamelen op websites van aanbieders van accommodaties voor toeristische verhuur. Deze informatie wordt daarna geanalyseerd om inzicht te verkrijgen in en een koppeling te maken tussen het aantal en het type woningen dat op het internet wordt aangeboden en de adressen en namen van potentiële overtreders van regels voor vakantieverhuur. De verkregen informatie wordt vervolgens ingezet voor controle- en handhavingsdoeleinden.4 In een recente uitspraak werd beargumenteerd dat de algemene onderzoeksbevoegdheid van de inspecteurs onvoldoende grondslag biedt voor de inzet en normering van deze ingrijpende onderzoeksmethode.5 Bovendien worden de resultaten van ‘scraping’ soms beschouwd als onbetrouwbaar omdat deze niet eenvoudig kunnen worden gecontroleerd door andere partijen. Dit betoog faalde in een recente zaak waar de Afdeling benadrukte dat deze methode een beperkte inbreuk maakte op de persoonlijk levenssfeer van de verhuurder. Bovendien vond de Afdeling niet problematisch dat scraping wordt gebaseerd op openbare informatie die wordt gepubliceerd op de website van Airbnb (bijvoorbeeld recensies en ratings). Een aantal vragen blijft echter onbeantwoord in deze context, bijvoorbeeld: hoe ver kunnen bestuursorganen gaan met deze digitale onderzoeksmethoden? Wat is de rol van digitale platformen in de handhaving van lokale regels? Zijn bestuursrechters altijd in staat de betrouwbaarheid van het aangeleverde bewijs en deze onderzoeksmethoden te verifiëren?