Afscheid van de klassieke procedure (NJV 2017-1) 2017/II.6.5:II.6.5 Communicatie

Afscheid van de klassieke procedure (NJV 2017-1) 2017/II.6.5

II.6.5 Communicatie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Geschilbeslechting door de bestuursrechter gebeurt in samenspraak met partijen. De rechter heeft keuzevrijheid bij het vormgeven van het contact met partijen. Hij kan op vele momenten gedurende de procedure actief met partijen communiceren, maar hij kan het contact ook tot een minimum beperken. Daarnaast heeft hij de keuze tussen mondeling en schriftelijk contact. De zitting is het belangrijkste moment van contact tussen rechter en partijen. Een van de eisen van ambachtelijkheid die De Bock onderscheidt, is dat een volwaardige mondelinge behandeling van de zaak plaatsvindt. Dat betekent een behandeling die voldoet aan eisen van procedurele rechtvaardigheid.1 De rechter moet partijen duidelijk maken wat de verschillende doelen van de mondelinge behandeling zijn en wat de verhouding daartussen is. De informatieve rechtvaardigheid, een element van de procedurele rechtvaardigheid,2 vereist dat voor partijen voorafgaand aan de zitting duidelijk is wat de doelen van de zitting zijn. Verder mag van de rechter worden verwacht dat hij zich ten aanzien van de zittingsdoelen actief opstelt en zelf het heft in handen neemt, aldus De Bock.

De zitting

Hoe doet de bestuursrechter het op zitting met deze eisen in het achterhoofd? Vastgesteld kan worden dat er de afgelopen vijf jaar door bestuursrechters veel energie is gestoken in de kwaliteit van de behandeling op zitting. Dat is vooral te danken aan de invoering van de Nieuwe zaaksbehandeling. Eisen van procedurele rechtvaardigheid spelen daarbij een belangrijke rol. Dit alles is positief te noemen.

De praktijk is echter weerbarstig en zeer divers. Uit de interviews met rechtshulpverleners blijkt dat die over het algemeen tevreden zijn over de opstelling van de rechter ter zitting. Maar die tevredenheid geldt niet elk aspect van de zitting. Hoe de rechter de zaak ter zitting gaat behandelen, is in veel gevallen nog steeds niet duidelijk, zij het dat dat wel minder dan vroeger als probleem wordt ervaren.

Een advocaat: ‘Soms kun je geen pleidooi houden, soms kan het wel. Er gebeuren geen grote ongelukken meer, maar vooral omdat je niet meer hele lange pleidooien voorbereidt.’

Een andere advocaat is minder mild: ‘Hoe het op de zitting gaat, is nog steeds tamelijk onvoorspelbaar. Voor ons is dat niet zo’n probleem, maar voor de cliënt wel, want die vraagt: wat kan ik verwachten van de zitting, en dan moeten wij zeggen: geen idee. Soms bellen we, soms levert dat informatie op, soms klopt die, maar soms ook niet. Dat is wel frustrerend.’

Ook uit het evaluatieonderzoek naar de Nieuwe zaaksbehandeling komt naar voren dat de gang van zaken ter zitting vaak onduidelijk is. Een eerste opvallende bevinding is dat een vast stramien ontbreekt in de wijze waarop rechters zaken ter zitting behandelen. Traditioneel mogen op een zitting bij de bestuursrechter partijen eerst pleiten, waarna de rechter vragen stelt. Dat soort zittingen zijn er niet veel meer. Bij het merendeel van de zittingen loopt het onderzoek door de rechter en de toelichting door partijen van hun standpunten op een tamelijk ongeordende manier door elkaar. Opvallend is dat het maar weinig voorkomt dat de rechter aan het begin van de zitting duidelijk aan partijen vertelt hoe hij de zaak wil behandelen en of en wanneer zij de gelegenheid hebben een pleidooi te houden. Juist als rechters zaken op uiteenlopende wijze behandelen, is het van belang dat de rechter partijen aan het begin van de zitting vertelt wat ze kunnen verwachten. Dat gebeurde echter op minder dan een kwart van de bijgewoonde zittingen.3

Discussie ter zitting over bewijs

Uit de in 2006 uitgevoerde derde Awb-evaluatie is gebleken dat de bestuursrechter niet meer de actieve rechter is die zelf op zoek gaat naar de materiële waarheid.4 Van de mogelijkheden om de feiten aan te vullen, maakt hij nog maar zeer beperkt gebruik. Getuigen worden zelden gehoord. Het inschakelen van deskundigen door de bestuursrechter vindt nog maar mondjesmaat plaats, zo bleek in 2006. Sindsdien is het gebruik van deskundigen nog verder afgenomen.5

Het past in de tendens van subjectivering dat de rechter het aandragen van de feiten overlaat aan partijen. Daarbij hoort dan wel de ontwikkeling van bewijsrecht. Dat heeft nog weinig aandacht, hoewel er de laatste twee jaar steeds meer uitspraken worden gedaan waarin duidelijke bewijsregels zijn neergelegd. Voor wat betreft de bewijsvoorlichting door de rechter is het beeld wisselend. De goed ingevoerde advocaten redden zich wel, omdat ze weten hoe ‘het spel’ wordt gespeeld.

Een advocaat: ‘In beroep probeer ik een rapport van de eigen behandelaar van mijn cliënt te krijgen (voor 40 à 50 euro), met als vraag: op welke punten klopt het verhaal van de arts van het UWV niet? Dat verhaal stuurt de rechtbank door naar het UWV. Soms leidt dat tot wijziging van het besluit, en ik hoop in ieder geval dat ik de rechtbank kan overtuigen. Red ik het daarmee niet, dan schakel ik een externe deskundige in (voor 700 à 800 euro), maar alleen als de cliënt dat kan betalen. Maar als ik inschat dat we het niet redden met het rapport van de eigen behandelaar, dan is het de vraag of we het wel redden met een externe rapportage.’

Maar wie geen advocaat heeft die weet hoe ‘het spel’ wordt gespeeld, is afhankelijk van de opstelling van de rechter. Sommige rechters stellen zich ter zitting actief op. Ze bespreken met partijen wie de bewijslast voor welke feiten draagt en bespreken ook de mogelijkheid standpunten van (nader) bewijs te voorzien. Maar er zijn ook rechters die menen dat het ‘de verantwoordelijkheid van partijen is om uit eigen beweging hun stellingen voldoende aannemelijk te maken en spontaan het daarvoor benodigde bewijsmateriaal aan te dragen’.6

Een rechter, denkend aan burgers die niet weten hoe het spel wordt gespeeld: ‘Het gesprek over bewijslevering wordt door veel rechters suboptimaal gevoerd. Je moet heel kritisch blijven op hoe reëel het allemaal is en waar je in mee kunt gaan. Dat moet je allemaal open bespreken. Je geeft dan een voorlopige visie op de houdbaarheid van het standpunt van partijen. Je laat je wel in de keuken kijken, maar ik ben er enorm voor.’

In ruim de helft van de zaken waarvan de zitting in het kader van het evaluatieonderzoek naar de Nieuwe zaaksbehandeling werd bijgewoond, speelden bewijsvragen.7 In de meeste gevallen stelt de rechter niet expliciet aan de orde hoe de bewijslast tussen partijen is verdeeld, wiens visie op de feiten hij naar zijn voorlopig oordeel zal volgen en of partijen de kans krijgen de feiten nader te onderbouwen. Bespreekt de rechter dit wel, dan wordt de zaak regelmatig aangehouden, zodat partijen hun standpunt over de feiten van (nader) bewijs kunnen voorzien. Schikkingen ter zitting werden – op één uitzondering na – niet waargenomen.8

Afgezet tegen de herstelmogelijkheden die het bestuur krijgt, al dan niet via de bestuurlijke lus, komt de burger er op het punt van bewijsvoorlichting en de kansen tot bewijslevering bekaaid af. Als de bestuursrechter niet bereid is de zaak na afloop van de zitting aan te houden om de belanghebbende de gelegenheid te bieden (aanvullend) bewijs te leveren, dan is bewijsvoorlichting in het vooronderzoek – tijdig voorafgaand aan de zitting – op zijn plaats. Ook laat de bestuursrechter partijen niet expliciet weten of hij gebruik zal maken van zijn onderzoeksbevoegdheden; dat moeten zij – impliciet – afleiden uit de mededeling over de sluiting van het vooronderzoek en de uitnodiging voor de zitting. Meer aandacht voor de feiten, bewijs, bewijswaardering en bewijsvoorlichting is dan ook aangewezen. Daarbij past wel de kanttekening dat het bieden van de gelegenheid tot bewijslevering kan leiden tot verlenging van de procedure, wat problematisch kan zijn. Verder mogen de belangen van derden niet uit het oog worden verloren.

Een mondelinge uitspraak als afsluiting van de zitting?

De afgelopen jaren is de discussie over de waarde van het doen van mondelinge uitspraken op gang gekomen. Een eerste argument om vaker mondeling uitspraak te doen, is dat de beslissing van de rechter de natuurlijke afsluiting is van een zitting. Als de rechter, na kennis te hebben genomen van de stukken en de zaak ter zitting met partijen te hebben besproken, weet hoe zijn beslissing zal luiden, hebben partijen er meer aan dat de rechtbank direct mondeling uitspraak doet dan dat de uitspraak hun na enkele weken wordt toegezonden.

Een advocaat is daar heel duidelijk over: ‘Cliënten vragen mij vaak voor de zitting: “De rechter doet toch wel meteen uitspraak?” Nee, moet ik dan zeggen, dat kan wel zes of twaalf weken duren.’ Hij vervolgt: ‘Veel cliënten laden zich enorm op, ze willen het liefst direct duidelijkheid. Dan moeten ze toch weer wachten, dat is heel frustrerend.’

Een andere advocaat: ‘Een mondelinge uitspraak is prima. Psychologisch is het trouwens goed om even te schorsen, anders lijkt het helemaal voorgekookt, en ook dat de zitting overbodig was.’

Een rechter: ‘Het moet wel na een mooie zitting. Je kunt dan zeggen tegen de burger die je ongelijk gaat geven (want een mondelinge uitspraak bij een gegrond beroep komt eigenlijk niet voor): ik snap uw punt, voor u is het moeilijk om mee te leven – maar ik moet als rechter beslissen of het besluit rechtmatig is, en dat is het, dus uw beroep is ongegrond. De reactie van de burger is dan vaak: dat wist ik eigenlijk ook wel, maar ik vind het fijn dat u mijn punt heeft gezien.’

Een andere rechter is nog wat uitgesprokener: ‘Mondeling uitspraak doen vind ik heel belangrijk omdat ik dan, ook in een ingewikkelde zaak, in mijn eigen woorden, in het kader van de zitting en als logisch vervolg op wat daar allemaal aan de orde is geweest, aan partijen kan vertellen welke beslissing ik neem en waarom.’ Hij vervolgt: ‘Aan het begin van de zitting zeg ik altijd tegen partijen dat het drie kanten op kan: na de zitting komt er een schriftelijke uitspraak, ik doe direct mondeling uitspraak, of we houden de zaak aan omdat er nog van alles moet gebeuren voordat die kan worden afgerond. Ik vertel vervolgens dat ik aan het eind van de zitting die drie opties met partijen zal bespreken. Als ik een mogelijkheid zie een mondelinge uitspraak te doen, leg ik dat altijd wel aan partijen voor: vindt u daar iets van? Als ze daar een mening over hebben, wil ik die graag horen, want die kan ik dan betrekken bij mijn beslissing om wel of geen mondelinge uitspraak te doen.’

Een ander argument voor het doen van een mondelinge uitspraak is dat het veel efficiënter is om zaken met een mondelinge uitspraak af te sluiten. Hoe vaak bestuursrechters op dit moment mondeling uitspraak doen, is niet bekend. Van de zaken die in het kader van het evaluatieonderzoek naar de Nieuwe zaaksbehandeling zijn geanalyseerd en in een uitspraak resulteerden, betrof 1 op de 20 een mondelinge uitspraak.

Al met al valt er op het punt van de communicatie nog een wereld te winnen. Bestuursrechters kunnen meer aandacht besteden aan voorlichting over de wijze van behandeling van de zaak in het vooronderzoek en op zitting, ze moeten beter communiceren over bewijskwesties en zonodig bewijsvoorlichting geven, en ze kunnen vaker gebruik maken van de mogelijkheid mondeling uitspraak te doen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.