14.2.2 Beoordeling

Aan de mogelijkheid om bij volmacht te stemmen, kleven enkele principiele bezwaren. Het is om deze reden dat de Nederlandse volmachtregeling voor de OSCE, die in haar rapporten over het algemeen steeds positief is over het Nederlandse verkiezingsverloop, een terugkerend punt van kritiek is. 1Ten eerste staat de volmachtregeling op gespannen voet met het uitgangspunt van ‘one man, one vote’. Het valt immers niet te garanderen dat de gevolmachtigde ook daadwerkelijk de keuze van de volmachtgever volgt. De kans dat de gevolmachtigde de stem als een eigen, tweede stem benut, is inherent aan het toestaan van het stemmen bij volmacht. 2Door een derde bij het uitbrengen van de stem van een kiezer te betrekken, ligt altijd het risico van misbruik op de loer. De Nederlandse wetgever heeft zich steeds ingespannen om te voorkomen dat de volmachtgever zelf twee stemmen uitbrengt – een bij volmacht en een met een vervangende stempas – maar heeft weinig oog gehad voor de situatie waarin de gemachtigde de volmacht als een eigen, tweede stem benut en daarmee handelt in strijd met het ‘one man, one vote’-principe. Deze situatie is overigens niet slechts hypothetisch. Uit onderzoek verricht bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 bleek dat 27% van de responderende volmachtgevers de gemachtigde vrijliet bij het uitbrengen van de volmachtstem. Daarnaast gaf 34% van de gevolmachtigden aan vrijgelaten te zijn bij het besteden van de stem. 3Toegegeven, de situatie waarin een gevolmachtigde wordt vrijgelaten moet onderscheiden worden van de situatie waarin hij wel een duidelijke steminstructie van de volmachtgever meekrijgt, maar deze besluit niet op te volgen. Deze tweede situatie is bezwaarlijker dan de eerste, maar niettemin gaat het in beide gevallen om een doorbreking van het ‘one man, one vote’-principe.’

Ook valt te beargumenteren dat het stemgeheim onder druk staat. De kiezer moet, bij het afgeven van een volmacht, immers zijn (gewenste) keuze openbaren aan de gemachtigde. 4Alleen in het stemhokje is het stemgeheim gewaarborgd. Iedere vorm van stemmen waarbij de keuze niet slechts in het stemhokje wordt gemaakt, zet het stemgeheim onder druk. Men kan echter ook betogen dat het uit vrije wil verstrekken van een volmacht en daarmee openbaren van de (gewenste) stem, niet problematisch is met het oog op het stemgeheim. Het stemgeheim dient er immers toe dat niemand onder druk gezet kan worden om op een bepaalde kandidaat te stemmen. Daarvan is bij het verstrekken van een volmacht geen sprake. Feit blijft echter dat de kiezer die aan de verkiezingen wil deelnemen door een volmachtstem uit te brengen, zijn stemvoorkeur daarvoor moet openbaren.

Ten derde moet gewezen worden op de gevaren voor de stemvrijheid. Het is bezwaarlijk wanneer het initiatief tot het verlenen van een volmacht niet bij de kiezer zelf ligt. 5Wanneer anderen een kiezer ertoe aanzetten om een volmacht te verlenen, dan doet deze kiezer gedwongen afstand van zijn recht om zelf te bepalen op wie hij stemt en komt daarmee zijn stemvrijheid onder druk te staan. Problematisch is dus de situatie waarin onder dwang of door misleiding een volmacht wordt gegeven (waarna de gevolmachtigde in principe zelf kan bepalen op wie hij de stem uitbrengt). Hierboven kwam al aan de orde dat het ronselen van volmachten, ondanks de in de loop der jaren getroffen maatregelen om deze praktijk tegen te gaan, nog altijd een kleinschalig, maar hardnekkig verschijnsel is. Ook kan gewezen worden op het risico van family voting, waarbij het gezinshoofd stemmen van gezinsleden naar eigen inzicht uitbrengt. Uit onderzoek blijkt daarnaast dat de volmachtstem in Nederland in het bijzonder onder etnische of religieuze minderheden (te denken valt aan de orthodox-christelijke gemeenschappen te Urk en Volendam) populair is.6

Tot slot kan nog gewezen op de consequenties van de mogelijkheid om bij volmacht te stemmen voor het vertrouwen in een vrij en eerlijk verkiezingsverloop. Grootschalig gebruik van de volmachtstem kan dit vertrouwen ondermijnen. Uit het Nationaal Kiezersonderzoek 2021 blijkt dat 62% van de respondenten de volmacht een betrouwbare stemmethode vond. 26% gaf aan de methode niet onbetrouwbaar, maar ook niet betrouwbaar te vinden. 7Dit gebrek aan vertrouwen, gecombineerd met de populariteit van de volmacht, kan de legitimiteit van de verkiezingsuitslag ondermijnen.

Tegenover deze nadelen staat een groot voordeel: de volmachtstem stelt kiezers in staat om een stem uit te brengen, zelfs al zijn zij op de verkiezingsdag verhinderd om dat zelf te doen. De volmachtstem waarborgt dus het uitgangspunt van de toegankelijkheid van verkiezingen. 8Het daadwerkelijke effect van de ruimhartige volmachtregeling is niet te meten, maar gegeven de populariteit van de volmacht – zoals gezegd schommelt het percentage volmachtstemmen rond de 10% – is het aannemelijk dat de volmachtstem in ieder geval enigszins een opkomstbevorderend effect heeft. Een hoge opkomst draagt op haar beurt bij aan de legitimiteit van de verkiezingsuitslag. Enerzijds is deze populariteit een reden om de mogelijkheid van de volmachtstem te behouden. Tegelijkertijd zorgt diezelfde populariteit ervoor dat de aan de volmachtstem verbonden risico’s substantiële vormen aannemen. Gegeven deze risico’s zijn in ieder geval aanvullende maatregelen op hun plaats om het gevaar van kiezersbeïnvloeding te beperken. Dat kan op twee manieren gebeuren, namelijk ten eerste door de volmachtstem met meer waarborgen te omkleden en ten tweede door het relatief grootschalige gebruik van de volmacht terug te dringen.

Over het creëren van extra waarborgen voor het stemmen per volmacht kan het volgende worden opgemerkt. De bedreiging voor het beginsel van ‘one man, one vote’, die immers inherent is aan de volmachtstem, kan daarmee niet worden weggenomen. Steeds blijft het risico bestaan dat de gemachtigde niet de voorkeur van de volmachtgever volgt, maar de stem als eigen, tweede stem benut. Wel kan de stemvrijheid beter gewaarborgd worden. Een tweetal maatregelen is in dat kader het overwegen waard. 9Ten eerste kan gedacht worden aan het terugbrengen van het maximum aantal volmachten van twee naar één. Deze maatregel zou het ronselen van volmachten bemoeilijken, nu voor ronseloperatie twee keer zo veel mensen nodig zouden zijn. Om deze reden heeft ook de Kiesraad zich herhaaldelijk voorstander getoond van deze maatregel.10 Gegeven het klassieke voorbeeld van de kiezer die voor zijn beide ouders een stem moet kunnen uitbrengen, geniet deze maatregel van oudsher helaas weinig populariteit. Wellicht komt daar echter verandering indien het hieronder verder te bespreken initiatiefvoorstel dat vervroegd stemmen (early voting) mogelijk moet maken, wordt aangenomen.11 Dit voorstel laat de mogelijkheid tot vervroegd stemmen vergezeld gaan van het terugbrengen van het aantal volmachten naar één volmacht per kiezer.12 De gedachte is dat meer mogelijkheden om zelf te stemmen de behoefte aan de volmacht zal doen afnemen. Ook wanneer het initiatiefvoorstel niet wordt aangenomen, verdient het terugbrengen van het aantal volmachten tot één echter serieuze overweging. Het voorbeeld van de kiezer die voor zijn beide ouders moet kunnen stemmen, vormt mijns inziens een onvoldoende rechtvaardiging om een gemakkelijk en logisch middel ter waarborging van de stemvrijheid, het stemgeheim en het gelijke kiesrecht onbenut te laten.

Ten tweede moet gewezen worden op de delictsomschrijving van artikel Z 8 Kw, dat het ronselen van volmachten strafbaar stelt. De bepaling, die het stelselmatig aanspreken of anderszins persoonlijk benaderen van kiezers om een onderhandse volmacht af te geven verbiedt, laat bepaalde handelingen buiten beschouwing die niettemin als problematisch beschouwd kunnen worden in het kader van de stemvrijheid. Het bezwaar tegen ronselen is dat het initiatief tot het geven van een volmacht van de kiezer zelf moet komen. Dit aspect komt in het huidige artikel Z 8, dat is toegesneden op de situatie waarin partijen fysiek langs de deuren gaan om volmachten te ronselen, onvoldoende tot uitdrukking. Zo valt het eenmalig toespreken van een groep kiezers buiten de reikwijdte van het artikel. Van stelselmatige benadering is dan geen sprake, van een persoonlijke benadering evenmin. Toch kan ook een eenmalige oproep kiezers ertoe aanzetten om een volmacht af te geven. Het is daarom zaak om de delictsomschrijving van artikel Z 8 Kw zodanig aan te passen dat daarin tot uitdrukking komt dat het initiatief tot het geven van een volmacht van de kiezer moet komen. 13Niet de wijze van benadering, maar de inhoud van de uitlatingen zou daarbij centraal moeten staan. Een duidelijkere delictsomschrijving helpt om op te treden in alle situaties waarin kiezers worden opgeroepen om volmachten te verstrekken of te verzamelen, los van de wijze waarop dat gebeurt. Ook verdient het aanbeveling om de lage strafmaat (hechtenis van ten hoogste een maand of een geldboete van de tweede categorie) onder de loep te nemen. Ik roep daarbij ook de constatering in herinnering dat zowel het ronselen als het in artikel Z 4 Kw strafbaar gestelde kopen van volmachten niet kan leiden tot uitsluiting van het kiesrecht, omdat de maximumstraf daarvoor te laag is. 14Nu deze delicten een ernstige aantasting van de grondslagen van het staatsbestel inhouden, zou uitsluiting wel degelijk mogelijk moeten zijn.

In september 2022 gaf het kabinet aan een wetswijziging voor te bereiden die de delictsomschrijving van artikel Z 8 Kw aanscherpt. 15Op het moment van afronding van dit onderzoek is echter nog geen concreet voorstel daartoe ingediend.

De tweede benadering die kan helpen om de aan de volmachtstem verbonden bezwaren te adresseren, is zoals gezegd het terugdringen van het gebruik ervan. De bezwaren worden daarmee niet per definitie weggenomen, maar op zijn minst kan zo iets gedaan worden aan de schaal waarop de genoemde problemen zich voordoen. Een voor de hand liggende behelst het bieden van de mogelijkheid tot early voting, ofwel vervroegd stemmen, waarmee de verkiezingen worden ‘uitgesmeerd’ over meerdere dagen. Het mag duidelijk zijn dat in persoon stemmen uit het oogpunt van stemvrijheid de voorkeur geniet boven het stemmen bij volmacht. Idealiter is dus iedere kiezer in staat om zijn stem zelf, in de anonimiteit van het stemhokje, uit te brengen. Een aantal kiezers die op de ‘normale’ dag der stemmingen verhinderd zijn, kan wellicht wel op een van de eerdere dagen stemmen en hoeft dan geen volmacht te geven. 16

Enige ervaring op dit gebied bestaat al. In oktober 2018 kondigde de regering een experimentenwet aan die vervroegd stemmen mogelijk zou maken, maar in juni 2020 liet de minister van BZK weten geen middelen in de huidige begroting te kunnen vinden om de experimentenwet te bekostigen.17 Het tij keerde echter enkele maanden later, toen naar aanleiding van de coronapandemie werd besloten om de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 op drie dagen te laten plaatsvinden, zodat niet alleen op 17 maart, maar ook op 15 en 16 maart gestemd kon worden. Deze maatregel was overigens niet bedoeld voor de kiezer die op 17 maart verhinderd was, maar voor kiezers met een kwetsbare gezondheid, die zo de drukte op 17 maart konden ontlopen en daarmee minder kans liepen om met het coronavirus besmet te raken.18

De mogelijkheid tot vervroegd stemmen bleek achteraf in een behoefte te hebben voorzien: onderzoeksbureau IPSOS schatte dat ongeveer 12% van de kiezers van de mogelijkheid gebruik had gemaakt.19 Daarmee is echter niet gezegd dat de mogelijkheid ook meteen leidde tot een afname in populariteit van de volmacht. In 2021 stemde 8,8% van de kiezers bij volmacht, waar het in 2017 om 9,1% van de kiezers ging.20 Wel moet men daarbij in aanmerking nemen dat vervroegd stemmen bij deze verkiezingen nieuw was, en dat zij voornamelijk was bedoeld voor kwetsbare kiezers die drukke stemlokalen op de ‘echte’ dag van de stemmingen wilden vermijden. De communicatiecampagne van de overheid richtte zich dan ook op deze groep en in de praktijk bleken het overwegend oudere kiezers te zijn die van de mogelijkheid tot vervroegd stemmen gebruik maakten. 21Het is te verwachten dat meer kiezers van deze mogelijkheid gebruikmaken op het moment dat vervroegd stemmen permanent en met het oog op alle kiezers (in plaats van alleen de kwetsbare groepen) wordt ingevoerd.

In een brief aan de Eerste Kamer, waarin werd teruggeblikt op de verkiezingen, stelde het kabinet dat vervroegd stemmen ook na de coronapandemie een toegevoegde waarde zou kunnen hebben. Een definitieve beslissing daaromtrent werd echter doorgeschoven naar het (op dat moment nog niet geformeerde) volgende kabinet, ‘mede gelet op de financiële consequenties’ van het instrument. 22Wel werd ook voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 werd gebruik gemaakt van vervroegd stemmen, door de stemmingen te laten plaatsvinden op 14, 15 en 16 maart. In maart 2022 maakten Kamerleden Sneller (D66) en Kathmann (PvdA) vervolgens een initiatiefvoorstel aanhangig dat de permanente introductie van vervroegd stemmen beoogt. 23Op het moment van afronding van dit onderzoek is dat voorstel nog in behandeling. Hoewel ook het terugbrengen van het aantal volmachten (van twee naar een per kiezer) onderdeel uitmaakt van het voorstel, lijken Sneller en Kathmann de mogelijkheid tot vervroegd stemmen voornamelijk te bepleiten in het licht van opkomstbevordering. De Afdeling advisering van de Raad van State toonde zich in haar advies kritisch op deze beweegreden, onder meer omdat van een opkomstbevorderende werking van vervroegd stemmen tijdens de verkiezingen van 2021 niet was gebleken.24 Over het verminderen van het aantal volmachten was zij positiever gestemd, waarbij de Afdeling er wel (terecht) op wees dat die maatregel op zichzelf onvoldoende is om het ronselen van volmachtstemmen uit te bannen. Aanvullende maatregelen, op het gebied van handhaving en de hierboven al bepleite herziening van de strafmaat, zijn geboden.25

De Afdeling wees daarnaast op de frauderisico’s die aan vervroegd stemmen verbonden zijn en die zich kunnen manifesteren in het verloren gaan van stembescheiden. 26Die risico’s vormen een aanvullende reden om de wenselijkheid van de regeling ter bevordering van de opkomst in twijfel te trekken, maar voor wat betreft het waarborgen van vrije en eerlijke verkiezingen zijn deze risico’s te prefereren boven de bezwaren die aan de volmacht kleven. Het risico dat stembescheiden verloren gaan kan immers zo veel mogelijk beperkt worden met procedurele waarborgen, terwijl, bijvoorbeeld, het risico dat een gevolmachtigde een volmacht als eigen, tweede stem benut (en daarmee het beginsel van ‘one man, one vote’ onder druk zet) aan de volmachtstem inherent is. De conclusie luidt dan ook dat vervroegd stemmen wel het belangrijkste voordeel van de volmacht stem kent, namelijk een waarborg voor de toegankelijkheid van de verkiezingen, zonder dat daaraan de nadelen van de volmachtstem verbonden zijn. Het permanent invoeren van de mogelijkheid tot vervroegd stemmen is een geschikt middel om de populariteit van de (onderhandse) volmacht terug te dringen.

In haar rapporten over het Nederlandse verkiezingsverloop bepleit de OSCE, met het oog op de genoemde nadelen van de volmachtstem, een beperking van de bevoegdheid om een volmacht af te geven tot de kiezer die niet in staat is aan de stemming deel te nemen.27 Zoals hierboven aan de orde kwam, formuleert de huidige Kieswet in artikel L 1 Kw wel het uitgangspunt dat de volmacht is bedoeld voor de kiezer die zelf verhinderd is om te stemmen, maar is controle daarop afwezig. 28In dat kader stelt de OSCE voor om het geven van een volmacht schriftelijk te laten motiveren.29 In het geval van de onderhandse volmacht levert dat echter een probleem op, omdat van stembureaus bezwaarlijk gevraagd kan worden om iedere motivering ter plekke te controleren. Dit was dan ook de reden dat het motiveringsvereiste bij de invoering van de onderhandse volmacht, begrijpelijkerwijs, uit de Kieswet werd geschrapt.

Effectieve controle is alleen mogelijk bij de aanvraag van een schriftelijke volmacht. Daarmee dient zich de vraag aan of de onderhandse volmacht niet simpelweg afgeschaft zou moeten worden. De OSCE heeft zich daar voorstander van getoond. 30Gegeven de voordelen en populariteit van de onderhandse volmacht ligt afschaffing op het eerste gezicht niet voor de hand. Die populariteit wordt echter wellicht juist veroorzaakt door de eenvoud van het systeem: een handtekening op de stempas en een kopie van het identiteitsbewijs zijn voldoende. De aanvraagprocedure bij de gemeente, die gevolgd moet worden om een schriftelijke volmacht te kunnen geven, kan door kiezers als een drempel worden ervaren. Het ligt voor de hand dat de kiezers de eenvoudigere route volgen, waarmee echter niet is gezegd dat de schriftelijke volmacht niet in dezelfde behoefte kan voorzien. Een ander nadeel van de schriftelijke volmacht ten opzichte van de onderhandse variant is gelegen in de aanvraagtermijn. Waar de onderhandse volmacht tot op de dag van de stemmingen gegeven kan worden, moet de aanvraag voor een schriftelijke volmacht uiterlijk vijf dagen voor de dag van de stemmingen bij de gemeente liggen. 31Deze termijn was zoals gezegd dan ook een reden voor invoering van de onderhandse volmacht. De onderhandse volmacht heeft dus in ieder geval een meerwaarde voor de kiezer die korter dan vijf dagen voor de stemmingen besluit een volmacht te geven. Het is daarbij echter niet duidelijk om hoeveel kiezers het (al dan niet bij benadering) gaat.

Het is wat mij betreft dan ook raadzaam om onderzoek te doen naar de behoefte waarin de onderhandse volmacht voorziet. Ik roep daarbij ook de oorspronkelijke achtergrond van de onderhandse volmacht in herinnering. De invoering werd gerechtvaardigd op grond van ‘de grotere mobiliteit, welke in het maatschappelijk verkeer is ingetreden’. Men kan zich afvragen of deze reden vandaag de dag niet enigszins gedateerd aandoet, temeer omdat de aanvraagprocedure voor de schriftelijke volmacht sindsdien zo vereenvoudigd is dat ook ‘de mobiele kiezer’ er beter mee uit de voeten kan dan voorheen. Een blik op enkele gemeentelijke websites leert dat het aanvraagformulier in veel gevallen online te vinden is en vaak ook weer online ingeleverd kan worden. Als uit nader onderzoek naar de behoefte aan de onderhandse volmacht blijkt dat in die behoefte ook door de schriftelijke volmacht kan worden voorzien, is dat een aanleiding om de onderhandse volmacht af te schaffen. Werd bij de invoering van de onderhandse volmacht gepoogd om de risico’s binnen de perken te houden, de praktijk wijst uit dat gevaren voor het beginsel van ‘one man, one vote’, het stemgeheim en de stemvrijheid zich hardnekkig blijven manifesteren. Ook de omstandigheid dat de onderhandse volmacht in rechtsvergelijkend opzicht een zeldzaamheid is en de (mogelijke en gewenste) introductie van vervroegd stemmen, die de behoefte aan de onderhandse volmacht naar verwachting zal doen afnemen, moeten in de afweging van de wetgever een rol spelen. Immers, als kiezers op drie dagen kunnen stemmen, zal de behoefte aan de onderhandse volmacht beperkt blijven tot de kiezers die er minder dan vijf dagen voor de stemmingen – dat is immers de aanvraagtermijn voor de schriftelijke volmacht – achter komen dat zij gedurende die drie dagen verhinderd zullen zijn.