14.2.1 Achtergrond

Stemmen bij volmacht geniet grote een grote populariteit onder de Nederlandse kiezers. Over het algemeen schommelt het percentage volmachtstemmen tijdens de verkiezingen rond de 10%.1 Kiezers staan twee manieren ter beschikking om te stemmen bij volmacht. Ten eerste kan de kiezer een schriftelijk verzoek indienen bij de burgemeester van de gemeente waar hij als kiezer is geregistreerd.2 In dit verzoekschrift wijst hij een andere (ook kiesgerechtigde) burger aan, die zich bereid moet verklaren als gevolmachtigde op te treden. Een tweede, beduidend eenvoudigere mogelijkheid is de kiezer gegeven door een op zijn stempas opgenomen formulier te ondertekenen, en deze stempas zo om te zetten in een volmachtbewijs voor een kiezer in dezelfde gemeente.3 In rechtsvergelijkend perspectief is de Nederlandse volmachtregeling uitzonderlijk. De schriftelijke volmacht is al zeldzaam, maar de onderhandse volmacht, die zonder tussenkomst van of controle door een overheidsinstantie wordt verstrekt, is uniek.4

Na de invoering van het algemeen kiesrecht in 1917 was er aanvankelijk geen ruimte om te stemmen bij volmacht. Reden daarvoor was de vrees voor eventueel misbruik van een volmachtregeling.5 Tegelijkertijd echter moesten de verkiezingen een nauwkeurige afspiegeling van de wil van het volk opleveren, in welk kader immers het stelsel van evenredige vertegenwoordiging was ingevoerd en daarnaast een opkomstplicht in het leven was geroepen. Nu waren er kiezers die eenvoudigweg niet konden deelnemen aan de stemmingen, omdat zij op de dag van de stemming verhinderd waren wegens werkzaamheden buiten de gemeente waarin zij moesten stemmen. Men dacht daarbij met name aan schippers en vissers.

Om die reden riep de wetgever in 1928 de schriftelijke volmacht in het leven. 6Om te voorkomen dat kiezers hun stem lichtzinnig aan anderen ter beschikking stelden, waarmee de getrouwe afspiegeling van de wil in gevaar zou komen, was de volmachtregeling aanvankelijk aan strikte beperkingen onderhevig. 7In de loop der jaren zou de regeling echter op een aantal punten beduidend versoepeld worden, waarmee de focus van de regeling omtrent het stemmen bij volmacht in de loop der jaren verschoof naar het tegengaan van misbruik, in het kader van een zo getrouw mogelijke afspiegeling van de wil van het volk, naar het wegnemen van drempels om aan de verkiezingen te kunnen deelnemen. 8Zo werd in 1951 de aanvraagprocedure ingekort en hoefde een kiezer niet langer te bewijzen op de dag der stemmingen buiten de gemeente te zijn. Een algemene aanduiding van afwezigheid volstond. Ook hoefden volmachtgever en gevolmachtigde niet langer in persoon bij de gemeente te verschijnen. In 1951 werd de regeling uitgebreid tot zieke kiezers, die weliswaar niet buiten de gemeente verbleven maar zich toch niet naar het stemlokaal konden begeven. 9In 1957 volgde een verhoging van het aantal volmachten van een naar twee, zodat een kiezer bijvoorbeeld voor zijn beide ouders kon stemmen, 10en in 1965 werd het vereiste losgelaten dat een gevolmachtigde in hetzelfde kiezersregister ingeschreven moest staan als de volmachtgever. De in 1928 ingevoerde verplichting om in hetzelfde stemdistrict als de volmachtgever te stemmen, bleef gehandhaafd tot 1968. In dat jaar werd de volmachtlegitimatiekaart ingevoerd, waarmee de gemachtigde de volmachtstem in zijn ‘eigen’ stemdistrict kon uitbrengen. 11

De onderhandse volmacht werd in 1976 geïntroduceerd. Blijkens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel vereiste ‘de grotere mobiliteit, welke in het maatschappelijk verkeer is ingetreden’ een verruiming van de volmachtregeling. Die mobiliteit zou tot gevolg hebben dat de uiterste termijn voor het aanvragen van een schriftelijke volmacht – vijf dagen – als een bezwaar werd ervaren. Sindsdien is een simpele, wederzijds ondertekening van de stempas voldoende om een (onderhandse) volmacht te creëren.12 In tegenstelling tot de schriftelijke volmacht, is de gemeente in het geheel niet bij deze procedure betrokken. De schriftelijke volmacht bleef daarnaast wel gehandhaafd, omdat deze mogelijkheid van belang werd geacht voor kiezers die iemand wilden machtigen die bij een ander stembureau stond ingeschreven en voor kiezers die al vóór het ontvangen van de stempas afwezig zijn en deze dus niet in een onderhandse volmacht kunnen omzetten. 13Voor een (schriftelijke dan wel onderhandse) volmacht was vanaf 1976 niet langer vereist dat de kiezer het geven van een volmacht motiveerde. Het was nu geheel aan de kiezer zelf om te bepalen of hij een volmacht verleende.

Het stemmen bij volmacht werd door de onderhandse volmacht weliswaar eenvoudiger, maar deze nieuwe mogelijkheid bemoeilijkte ook het toezicht. Gemeentelijke controle kwam er immers niet meer aan te pas. De wetgever liet de introductie van de onderhandse volmacht om die reden vergezeld gaan van enkele waarborgen tegen misbruik van deze nieuwe vorm van stemmen bij volmacht. Met dat ‘misbruik’ werd primair de situatie bedoeld waarin een kiezer de volmacht zou gebruiken om twee stemmen uit te kunnen brengen. Om te voorkomen dat een kiezer, na zijn stempas in een volmachtbewijs te hebben omgezet, een nieuwe stempas aanvraagt om ook zelf nog een stem te kunnen uitbrengen, werd bepaald dat de gevolmachtigde bij hetzelfde stembureau ingeschreven moest staan als de volmachtgever. Het stembureau hield bij welke kiezers gestemd hadden en kon zo een tweede stem van de volmachtgever verhinderen.14 Ook werd een bepaling in de Kieswet opgenomen die het strafbaar stelde om na het verlenen van een volmacht alsnog zelf aan de stemming deel te nemen. Kiezers die dit deden maakten kans op een boete van maximaal duizend gulden of hechtenis van ten hoogste een maand. 15Met de invoering van het stemmen bij een stembureau naar keuze binnen de eigen gemeente, per 1 januari 2010, verloor deze waarborg echter zijn relevantie. Sinds dat jaar kunnen kiezers stemmen bij ieder stembureau binnen de gemeente waar zij staan ingeschreven. De stembureaus beschikken over een register met ongeldige stempassen binnen de gemeente. 16Een stempas wordt bijvoorbeeld ongeldig verklaard op het moment dat een kiezer een vervangende stempas aanvraagt. Dat maakt het feitelijk onmogelijk om een onderhandse volmacht te verlenen en vervolgens met een vervangende stempas te stemmen. De oorspronkelijke, in een volmacht omgezette stempas is dan immers ongeldig. Ook het toekennen van een schriftelijke volmacht betekent dat de oorspronkelijke stempas ongeldig wordt verklaard. De strafbepaling had om die reden geen toegevoegde waarde meer en werd geschrapt.17

Wel bepaalt de Kieswet, sinds 2013, dat het niet is toegestaan om een volmacht af te geven in het stemlokaal. 18De introductie van het artikel was een reactie op incidenten tijdens de verkiezingen van 2006 en 2010, toen kiezers die de Nederlandse taal niet machtig waren, door het stembureau werden verhinderd om assistentie van een derde in het stemhokje te krijgen. 19Sommige kiezers gaven vervolgens ter plekke een onderhandse volmacht af. De wetgever vond deze gang van zaken bezwaarlijk, nu de volmachtstem immers was bedoeld voor kiezers die de gang naar de stembus zelf niet konden maken, en riep daarop artikel L 15 Kw in het leven. 20Los van deze bepaling biedt de Kieswet echter geen waarborgen voor het voorbehouden van de volmacht aan daadwerkelijk verhinderde kiezers.

Sinds de jaren ’50 van de vorige eeuw, toen de volmachtregeling versoepeld werd, steken ronselpraktijken op gezette tijden de kop op. Na de versoepeling van de volmachtregeling in 1951 bleken verschillende politieke groeperingen met formulieren langs de deuren te gaan, om mensen ertoe te zetten een volmacht af te geven.21 Ook na de introductie van de onderhandse volmacht in 1976 kwamen incidenten aan het licht. Zo bleken zich bij de gemeenteraadsverkiezingen van eind 1981 in Zuid-Limburg op grote schaal ronselpraktijken voor te doen. Politieke partijen lieten groepen kiezers volmachtbewijzen aanvragen en vulden vervolgens zelf de namen in van sympathisanten van de partij. Ook bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1986 bleken (onderhandse) volmachten geronseld te zijn. 22De incidenten waren aanleiding om bij de algehele herziening van de Kieswet in 1989 extra waarborgen op te nemen tegen het ronselen van volmachten, maar bij de evaluatie van de nieuwe Kieswet in 1993 bleek dat nog altijd onregelmatigheden optraden. Incidenten bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1990, die met name optraden in Noord-Brabant en Limburg, bewezen dat het ronselen van volmachten nog altijd plaatsvond. Berichten in de media werden ondersteund door de cijfers: in een aantal zuidelijke gemeenten lag het percentage volmachtstemmen beduidend hoger dan het landelijke gemiddelde.23 Ook bij de daaropvolgende gemeenteraadsverkiezingen werden stemmen geronseld. 24Van recenter datum is de affaire rond voormalig wethouder van Roermond Jos van Rey, die in 2019 werd veroordeeld voor zijn betrokkenheid bij het ronselen van stemmen in 2010 en 2011.25

Naar aanleiding van de steeds weer optredende ronselpraktijken heeft de wetgever door de jaren heen een aantal maatregelen genomen om het risico op het ronselen van stemmen, en daarmee de gevaren voor de stemvrijheid, te beperken. Een aantal bepalingen van de Kieswet moet ronselen van volmachten tegengaan en de stemvrijheid waarborgen. Eerst en vooral moet daarbij gewezen worden op het maximumaantal van twee volmachten per kiezer.26 Oorspronkelijk was dit aantal beperkt tot één, maar in 1957 werd besloten om het aantal volmachten te verhogen, zodat een kiezer bijvoorbeeld voor zijn beide ouders kon stemmen. 27Toen de onderhandse volmacht werd ingevoerd, ging het maximum ook daarvoor gelden. De regering achtte de maatregel voldoende om het risico dat kiezers werden bewogen tot het afgeven van een volmacht, uit te bannen. 28Om het voorschrift te kunnen handhaven, werd bepaald dat de onderhands gevolmachtigde zijn stem tegelijk met zijn eigen stem moet uitbrengen, zodat het stembureau zicht kon houden op het aantal volmachten per kiezer. Het duurde tot 1989 voordat dit vereiste ook voor de schriftelijke volmacht ging gelden.29 Tegelijkertijd gaven de ronselincidenten die zich in de jaren ’80 hadden voorgedaan aanleiding tot de overweging om het aantal volmachten per persoon te beperken tot één, waarbij de regering zich bewust toonde van het feit dat een kiezer hierdoor niet meer voor zijn beide ouders als gemachtigde zou kunnen optreden.30 Verschillende Kamerfracties wezen onder andere op de populariteit van de onderhandse volmacht en de negatieve uitwerking die de beperking op de verkiezingsdeelname zou kunnen hebben. Naar aanleiding van deze bezwaren werd de maatregel uit het voorstel geschrapt. Het belang van toegankelijkheid van de verkiezingen won het bij nader inzien van het belang om misbruik van de volmachtregeling tegen te gaan. 31Ook sindsdien is het maximum aantal in beginsel ongewijzigd gebleven, met uitzondering van de eenmalige uitbreiding naar drie volmachten voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2021, die tijdens de coronapandemie plaatsvonden. De gedachte achter deze verhoging was dat kiezers tijdens de coronacrisis naar verwachting moeilijker een gemachtigde konden vinden die zij vertrouwden. Daar kwam bij dat de regering aannam dat meer kiezers dan anders per volmacht zouden willen stemmen. 32Deze aanname bleek onterecht. Het aantal uitgebrachte volmachtstemmen bedroeg 8,77%, een lager percentage dan vier jaar eerder, toen 9,13% van de stemmen bij volmacht werd uitgebracht.33 De reden daarvoor is onduidelijk. Het zou kunnen dat de mogelijkheid tot vervroegd stemmen en de uitgebreide briefstemregeling (waarover meer in paragraaf 14.3) een rol hebben gespeeld in de (licht) verminderde behoefte aan de mogelijkheid om bij volmacht te stemmen.34

Naast het maximum aantal volmachten per kiezer kan gewezen op de in 2010 ingevoerde verplichting voor onderhands gevolmachtigden om, naast hun eigen identiteitsbewijs, ook een kopie van het identiteitsbewijs van de volmachtgever te overleggen. 35De maatregel werd ingevoerd op basis van de bevindingen van de Adviescommissie inrichting verkiezingsproces (Commissie-Korthals Altes) en moet ten eerste voorkomen dat mensen gevonden of gestolen stempassen met een vervalste handtekening eigenhandig omzetten in een volmachtbewijs. 36Daarnaast, zo stelde de Kiesraad bij de invoering van de bepaling, kan het vereiste om een kopie van het identiteitsbewijs te overleggen een extra drempel opwerpen voor kiezers om hun stempas als volmacht af te geven.37 Deze extra drempel zou het ronselen bemoeilijken.

Tot slot verdienen enkele in de Kieswet opgenomen strafbepalingen bespreking. Vanaf 1976 is omkoping als kiesrechtdelict opgenomen in de Kieswet. 38Zowel degene die een kiezer tracht om te kopen om een volmacht af te geven als de kiezer die zich hiertoe laat verleiden, kan een boete krijgen van de derde categorie of een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden. In 1989 werd besloten om ook het ronselen van onderhandse volmachten strafbaar te stellen. 39De Kiesraad had graag gezien dat deze strafbepaling op zowel de schriftelijke als onderhandse volmacht betrekking zou hebben, maar de regering vond de in het wetsvoorstel beschreven procedure voor het verstrekken van schriftelijke volmachten voldoende dichtgetimmerd om ronselen tegen te gaan. In strafbaarstelling zag zij geen meerwaarde.40 In 1993, bij de evaluatie van de nieuwe Kieswet, toen was gebleken dat ronselen nog altijd niet was uitgebannen, werd vervolgens besloten om de strafmaat van het delict te verhogen van een boete van de tweede categorie naar een van de derde categorie. Ook werd het artikel zo herschreven dat het niet meer slechts het mondeling aanspreken van kiezers betrof, maar ook kon gaan om het anderszins (bijvoorbeeld schriftelijk) benaderen van kiezers.41 Ook werden aanvullende bevoegdheden in het leven geroepen om het onderzoek naar ronselen te vergemakkelijken, zoals de bevoegdheid voor de burgemeester om ingevulde volmachtbewijzen in te zien en zo nodig ten behoeve van strafrechtelijk onderzoek over te dragen aan de officier van justitie. 42

Andere maatregelen die ronselen moesten voorkomen, zijn in de loop der tijd weer losgelaten. Zo is van beperkingen ten aanzien van de groep toegestane gevolmachtigden en volmachtgevers afscheid genomen. De in 1954 ingevoerde maatregel bestond uit het beperken van de kring gevolmachtigden tot echtgenoten, bloed- en aanverwanten tot de derde (en vanaf 1971 tot de vierde) graad en huisgenoten.43 Deze beperking moest de (na het versoepelen van de volmachtregeling in 1951 opgetreden) incidenten, waarbij politieke partijen zoals gezegd langs de deuren gingen om kiezers te bewegen tot het afgeven van een volmacht, in de toekomst voorkomen. Toen in 1976 de onderhandse volmacht werd ingevoerd, werd deze beperking echter als problematisch ervaren. Het zou immers tijdrovend en zeer onpraktisch zijn als stembureaus zich op stel en sprong een oordeel moesten vormen over de vraag of de onderhandse gevolmachtigde daadwerkelijk tot de kring toegestane gevolmachtigden behoorde. Daarnaast trok de regering de doeltreffendheid van de maatregel in twijfel, nu nauwe betrekkingen tussen kiezer en gevolmachtigde geen waarborg zouden bieden voor het overbrengen van de voorkeur van de kiezer. Om diezelfde reden verviel de beperking ook voor de schriftelijke volmacht.44 Daarmee was de maatregel definitief verleden tijd. Wel werd in 1989, naar aanleiding van gebleken ronselpraktijken, nog even overwogen of de kring gevolmachtigden, voor wat betreft de onderhandse volmacht, opnieuw beperkt zou moeten worden. De regering en de Kiesraad wezen deze mogelijkheid echter af, opnieuw op basis van het argument dat de beperking de stembureaus voor de moeilijke opgave zou plaatsen om de geldigheid van onderhandse volmachten ter plekke te beoordelen. 45

Ook beperkingen ten aanzien van de groep personen die een volmacht mag afgeven, zijn verleden tijd. Door de mogelijkheid om een volmacht te geven voor te behouden aan de kiezer die verhinderd is om zelf aan de stemming deel te nemen, zoals aanvankelijk gebeurde, werd voorkomen dat mensen die zelf in staat zijn om te stemmen, onder druk worden gezet om een volmacht af te geven. In 1951 werd echter afscheid genomen van het vereiste dat de kiezer moest bewijzen op de dag van de stemming afwezig te zijn. Vanaf dat moment volstond een algemene aanduiding van afwezigheid. Met de invoering van de onderhandse volmacht in 1976 werd ook dit criterium losgelaten. Het was nu geheel aan de kiezer zelf om te bepalen of hij een (schriftelijke dan wel onderhandse) volmacht verleende. Naar aanleiding van de gebleken ronselpraktijken werd in 1989 opnieuw in de Kieswet opgenomen dat de volmacht is bedoeld voor de verhinderde kiezer.46 Aanvankelijk zou daarom ook bepaald worden dat een verzoekschrift voor een schriftelijke volmacht ‘met redenen omkleed’ diende te zijn. 47Het verzoek zou worden afgewezen indien aangenomen moest worden dat de kiezer wel degelijk in persoon aan de stemming kon deelnemen. Deze motiveringseis stuitte op bezwaren van verschillende Kamerfracties. Een beoordeling van de motivering zou extra bestuurslasten met zich meebrengen, en een marginale toets zou in de praktijk afbreuk doen aan de betekenis van de motiveringseis. Met name dit tweede argument was voor verantwoordelijk staatssecretaris De Graaff-Nauta reden om de maatregel uit het voorstel te schrappen. 48De bepaling dat de volmacht slechts is bedoeld voor verhinderde kiezers, werd wel opgenomen, maar verwerd door het ontbreken van controle in de vorm van een motiveringsvereiste tot een lege huls.