II.5.8 Conclusies

In de bevindingen van het onderzoek naar de werkzaamheid van het bestuur in de bestuurlijke voorprocedures wordt bevestigd dat de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep een vorm van rechtsbescherming en verlengde besluitvorming vormen. De traditionele verschillen met rechtspraak en de toetsing door de bestuursrechter bleken echter kleiner dan altijd verondersteld wordt op grond van de staatsrechtelijke verhoudingen tussen bestuur en rechter. De tegenstellingen zijn niet zo absoluut als vaak wordt aangenomen. De verschillen die in de praktijk bestaan vormen ook geen aanleiding om enige mate van invloed van de beginselen van behoorlijke rechtspleging uit te sluiten. Voor de inrichting van de procedure en de procedurele waarborgen zijn de traditionele verschillen in werkzaamheid tussen bestuur en rechter niet zodanig van belang dat op voorhand geconcludeerd moet worden tot uitsluiting van betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de bestuurlijke voorprocedures. Per beginsel zal moeten worden bezien in hoeverre de werkzaamheid van het bestuur en het karakter van de bestuurlijke voorprocedures noopt tot het stellen van andere eisen. Wel is het zo dat de bestuurlijke voorprocedures, in het bijzonder de bezwaarschriftprocedure, niet gekenmerkt kunnen worden als een rechtsbeschermingsvoorziening óf verlengde besluitvormingsvoorziening. De procedures dragen beide kenmerken in zich in algemene zin en afhankelijk van de inrichting van de procedure en de aard van de bevoegdheid in het concrete geval zal een van beide elementen kunnen overheersen. Rechtsbescherming en verlengde besluitvorming zien veeleer op de twee verschillende perspectieven die bij deze procedures betrokken zijn: het perspectief van de belanghebbende of van het bestuursorgaan.

Uit de bevindingen komt ook naar voren dat de twee karakteristieken van de voorprocedures, rechtsbescherming en verlengde besluitvorming geen tegenstellingen vormen, maar veeleer een uitdrukking vormen van de twee verschillende perspectieven op die procedures. Vanuit het perspectief van de burger overheerst de rechtsbeschermingsfunctie, terwijl vanuit het bestuur geredeneerd de nadruk ligt op het verlengde besluitvormingskarakter. In mijn optiek betreft het twee keerzij des van een en dezelfde medaille. Het verlengde besluitvormingskarakter en de toename van de zorgvuldigheid die daarmee samenhangt komt de rechtsbescherming van de burger ten goede. Andersom komen de rechtsbeschermingsmogelijkheden, zoals het horen van belanghebbenden, ook de zorgvuldigheid van de besluitvorming ten goede. Voor de procedure bij de bestuursrechter kan in feite hetzelfde geconstateerd worden. Enerzijds is er sprake van materiële waarheidsvinding en anderzijds moet individuele rechtsbescherming worden geboden. Ook hier gaat het om twee taken die dienstbaar kunnen zijn aan elkaar en geen tegenstelling vormen. Uiteraard kan zich in het concrete geval, in zowel de bestuurlijke voorprocedures als de procedure bij de rechter wel een situatie voordoen waarbij beide taken of perspectieven conflicteren. Ook in de twee karakteristieken van de bestuurlijke voorprocedures, in vergelijking tot de karakteristieken van de procedure bij de bestuursrechter, is derhalve geen aanleiding te vinden om op voorhand betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging uit te sluiten voor de bestuurlijke voorprocedures.

Uit de bevindingen in dit hoofdstuk blijkt allereerst dat bepaalde beginselen van behoorlijke rechtspleging wel degelijk van invloed zijn op de voor de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures geldende eisen. Tevens blijkt echter dat een antwoord in algemene zin op de vraag of en in hoeverre de beginselen van behoorlijke rechtspleging doorwerken in de bestuurlijke voorprocedures niet te geven valt. Differentiatie tussen de verschillende beginselen is onontkoombaar, aangezien geen enkel beginsel van behoorlijke rechtspleging dezelfde invloed uitoefent op de bestuurlijke voorprocedures als een van de overige beginselen. Het is ook niet altijd eenvoudig gebleken om de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de bestuurlijke voorprocedures exact vast te stellen. In veel gevallen blijkt er slechts impliciet invloed uit te gaan of zijn gegaan van de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Bovendien is de opstelling van met name de bestuursrechter in veel gevallen aarzelend en zoekt deze eerder aansluiting bij bestaande tot het bestuur gerichte normen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur met een vergelijkbaar karakter of ontkent deze de werking van bepaalde tot de rechter gerichte eisen voor de bestuurlijke voorprocedures. In Deel III van dit onderzoek worden de bevindingen over de doorwerking van de verschillende beginselen op een rij gezet en onderling vergeleken. Voorts wordt daarin nader ingegaan op de benadering en toetsing van de bestuursrechter ten aanzien van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in het algemeen en in het bijzonder voor zover het bestuurlijke voorprocedures betreft.