8.2 Relativiteit en redelijke toerekening in het besluitenaansprakelijkheidsrecht: onduidelijkheid?

577. Een noodzakelijke voorvraag is of de relativiteits- en de redelijke toerekeningsleer in het besluitenaansprakelijkheidsrecht inconsistent en onvoldoende voorspelbaar zijn. Dat is het geval. Tal van auteurs wijzen daarop.1

578. Ten eerste is soms onduidelijk of de rechter een relativiteits- of een redelijke toerekeningsoordeel velt. De rechter wijst dan bijvoorbeeld ter afwijzing van de schadevordering zonder nadere toelichting op de aard en de strekking van het besluit. Er ontstaat dan verwarring: staat dit oordeel in de sleutel van de relativiteit of de redelijke toerekening? In het verlengde daarvan rijst dan de vraag waarom andere bij de relativiteit resp. redelijke toerekening relevante gezichtspunten niet zijn meegewogen.2 Dat probleem is vanwege de verschillende criteria van beide leerstukken niet enkel dogmatisch van aard. De gelijktijdige toepassing van twee sets criteria stelt ook de praktijk voor problemen. Dat geldt temeer omdat niet duidelijk is welke criteria voor de relativiteitsvraag gelden en hoe die zich tot elkaar verhouden.3

579. Ten tweede is soms onzeker van welke (bestuursrechtelijke) norm precies de relativiteit gezocht moet worden.4 Het dogma ‘ongeldig = onrechtmatig’ leidt tot een focus op de tot ongeldigheid leidende norm. Dat leidt tot verwarring, omdat bestuursrechtelijke normen soms bijvoorbeeld louter strekken tot bescherming van derden. Het omgevingsrecht is daarvan het evidentste voorbeeld. Waarom krijgt de aanvrager van een milieuvergunning gederfde winst vergoed wegens een in strijd met de Wm geweigerde milieuvergunning? Die norm strekt immers tot bescherming van het milieu. Bovendien kan een besluit op meerdere gronden ongeldig zijn. De bestuursrechter vernietigt het besluit soms al op een motiveringsgebrek, terwijl ook een beroep is gedaan op materiële regels. De relativiteits- en redelijke toerekeningsdiscussie richt zich dan toch op het motiveringsgebrek.5 Volgens Kortmann is steeds de norm bepalend waaraan de wetgever de geregelde activiteit uiteindelijk heeft willen binden.6 Dat sluit aan bij de gedachte dat een besluit om meerdere redenen ongeldig en onrechtmatig kan zijn. Toch biedt de benadering niet steeds een oplossing. Die achterliggende, materiële, norm zal namelijk soms weer enkel derden willen beschermen.7 Men is dan dus weer terug bij het eerste probleem uit deze alinea.

580. Ten derde is niet steeds duidelijk welke art. 6:98 BW-gezichtspunten in het besluitenaansprakelijkheidsrecht een rol spelen en hoe zij onderling gewogen moeten worden. Soms is de aard en strekking van het besluit doorslaggevend en komt aan de aard van de schade, de voorzienbaarheid of verwijderdheid van de schade schijnbaar geen betekenis toe. Dat verhoudt zich niet goed met het vereiste van een integrale omstandighedenafweging.8

581. Ten slotte bestaat de indruk dat zowel de relativiteits- als de redelijke toerekeningsleer binnen het besluitenaansprakelijkheidsrecht voor de overheid vaak gunstiger uitvallen dan het algemene civiele recht zou rechtvaardigen.9