2.3.3.2 Het Besluit ruimtelijke ordening (Bro)

In art. 6.7 Wro is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld omtrent het indienen en behandelen van aanvragen voor planschade. Die nadere regels zijn neergelegd in het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).1

Afdeling 6.1 Bro trapt af met een aantal begripsbepalingen. Die begripsbepalingen zijn relevant voor de schadedeskundigen. Krachtens het Bro wordt onder ‘adviseur’ verstaan een persoon of commissie die geen deel uitmaakt van of werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan waaraan wordt geadviseerd en die belast is met de advisering over de op de aanvraag te nemen beschikking (art. 6.1.1.1 Bro). Deze begripsbepaling is duidelijk gebaseerd op art. 3:5 Awb, maar gaat verder. Ook personen of commissies die deel uitmaken van een bestuursorgaan kunnen namelijk niet als adviseur optreden. Aangenomen wordt dat de regering hiermee heeft beoogd de rechtspraak te codificeren waarin herhaaldelijk is geoordeeld dat een commissie die bestaat uit gemeenteraadsleden, geen adviseur in de zin van het Bro kan zijn. 2Aangezien het in art. 6.1.3.2 Bro gaat om een bij wettelijk voorschrift aangewezen adviseur, is afdeling 3.3 Awb onverkort van toepassing. 3

Het uitgangspunt van de regeling is dat het met de aanvraag belaste bestuursorgaan steeds een adviseur moet inschakelen die een advies uitbrengt over de op de aanvraag te nemen beslissing (art. 6.1.3.2 Bro). Van dat uitgangspunt kan worden afgeweken indien de aanvraag ‘kennelijk ongegrond’ is (ingevolge art. 6.1.3.2 jo. art. 6.1.3.1 lid 1 Bro) of toepassing wordt gegeven aan art. 4:5 Awb. De regel dat enkel kennelijk ongegronde aanvragen niet aan een adviseur hoeven te worden voorgelegd, komt voort uit oudere jurisprudentie waarin de Afdeling bestuursrechtspraak herhaaldelijk oordeelde dat:

Wanneer zich zo een ‘zeer duidelijk liggend geval’ voordeed, waarin ‘zonder diepgaand onderzoek’ was vast te stellen dat de aanvraag moest worden afgewezen, was op grond van deze jurisprudentie evenwel niet op voorhand te zeggen. Het Bro vermeldt evenmin in welke gevallen er sprake is van kennelijke ongegrondheid. De Nota van toelichting bij het Bro zegt daarover wel iets meer.5 Blijkens de Nota kan in de eerste plaats worden gedacht aan een aanvraag die is ingediend na het verstrijken van de verjaringstermijn 6 of die berust op een niet-relevante schadeoorzaak. Ook kan worden gedacht aan situaties waarin de schade op grond van art. 6.2 Wro (normale maatschappelijke risico) of art. 6.3 Wro (voorzienbaarheid) voor rekening van de aanvrager behoort te blijven. In de rechtspraak blijken uiteindelijk vrij veel uitzonderingen te worden geaccepteerd op de beginselplicht. 7Zo kan de inschakeling van een adviseur ook achterwege blijven als op grond van een summiere planvergelijking reeds blijkt dat zich geen planologische verslechtering heeft voorgedaan.8 Hetzelfde geldt wanneer eenvoudig kan worden vastgesteld dat de schade anderszins is verzekerd. 9

Ondanks dat er op grond van art. 6.1.3.2 Bro dus behoorlijk wat ruimte is voor zelfstandige afdoening, wordt daar in de praktijk zelden gebruik van gemaakt.10 In veruit de meeste gevallen wordt de aanvraag conform het uitgangspunt voor advies voorgelegd. Kennelijke ongegrondheid op basis van een inhoudelijke beoordeling komt nagenoeg niet voor.11 Als er al wordt afgezien van de inschakeling van een adviseur, komt dat vrijwel altijd omdat niet is voldaan aan een of meer formele vereisten. De aanvrager is bijvoorbeeld geen belanghebbende of heeft het te heffen recht niet voldaan (art. 6.4 Wro jo. art. 4:5 Awb).

Krachtens art. 6.1.3.3 Bro zijn gemeenten verplicht om bij verordening nadere regels te geven over de wijze waarop de adviseur/adviescommissie wordt aangewezen, alsmede over de wijze waarop deze tot een advies dient te komen. In het tweede lid van art. 6.1.3.3 Bro wordt opgesomd uit welke elementen een dergelijke verordening ten minste moet bestaan. Bij het bepaalde onder a – dat ziet op de vereiste onafhankelijkheid – kan in de gemeentelijke verordening worden volstaan met een verwijzing naar de hiervoor genoemde begripsbepaling ‘adviseur’ ex art. 6.1.1.1 Bro.12 Die begripsbepaling stelt de minimumvoorwaarde dat de adviseur formeel onafhankelijk is van het bestuursorgaan waaraan wordt geadviseerd.

Uit art. 6.1.3.2 Bro bleek reeds dat de adviseur het bestuursorgaan integraal dient te adviseren ‘over de op de aanvraag te nemen beslissing’. In art. 6.1.3.4 Bro wordt die adviestaak nader geconcretiseerd. Het eerste lid somt op uit welke aspecten het advies ten minste moet bestaan. Die opsomming is rechtstreeks ontleend aan de materiële regels uit de artikelen 6.1 tot en met 6.3 Wro. Ik merk op dat het advies niet alleen integraal moet zijn (dus alle aspecten van de planschadebeoordeling moet bevatten), maar ook inquisitoir tot stand moet komen. Dat wil zeggen dat de adviseur ook feiten en omstandigheden in zijn onderzoek moet betrekken die niet door de aanvrager naar voren zijn gebracht. 13Dat komt dus overeen met de taakomschrijving van deskundigen in het onteigeningsrecht. De adviseur dient zelfstandig op zoek te gaan naar de relevante feiten en omstandigheden en heeft daartoe onder meer de middelen van art. 6.1.3.5 Bro tot zijn beschikking. Zo kan hij inlichtingen inwinnen bij derden en/of een plaatsopneming houden. Het belang van dit integrale en inquisitoire karakter van de adviestaak mag mijns inziens niet worden onderschat. Het is precies dit karakter dat de planschade- en nadeelcompensatieprocedure kenmerkt als een ‘gebruikersvriendelijke’. 14Van een aanvrager wordt, op het betalen van een drempelbedrag en het stellen van de schadeoorzaak na, immers betrekkelijk weinig verwacht.15 Anders dan in een civielrechtelijke aansprakelijkheidsprocedure hoeft de gedupeerde niet zelf de elementen van de aansprakelijkheidsgrondslag (bijvoorbeeld wanprestatie of onrechtmatige daad) te stellen en te bewijzen. Het idee is nu juist dat de onafhankelijke adviseur dat proces ‘uit handen’ neemt.16

Afdeling 6.1 Bro sluit af met art. 6.1.3.8, in welk artikel is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gegeven omtrent de behandeling en beoordeling van de aanvraag. Een dergelijke ministeriële regeling is er nooit gekomen. Daar was ook geen reden toe, nu de verplicht op te stellen gemeentelijke procedureverordeningen reeds voorzagen in deze nadere regels. In de volgende subparagraaf staan die nadere regels centraal.