4.6.3 Administratief beroep

De aanwezigheid van een bepaling over administratief beroep in het grondwetshoofdstuk over rechtspraak (art. 115 Gw) is op het eerste oog verrassend. Immers, de beslissing van geschillen door de administratie is een vorm van bestuur en niet van rechtspraak. Historisch stond een bepaling inzake administratief beroep dan ook in het grondwetshoofdstuk over de Koning. Volgens de ontwerpers van de Proeve van een Grondwet (1966) was plaatsing van de bepaling in het hoofdstuk over de Koning te rechtvaardigen wanneer men aan de rechtspraak het criterium verbindt dat de beslissing door een onafhankelijke derde genomen moet worden. Gezien het bestuurlijke karakter van administratief beroep gingen de ontwerpers in de grondwettelijke bepalingen omtrent de rechtspraak aan het administratief beroep voorbij. Rechtspraak werd in het ontwerp gebonden aan een onafhankelijk orgaan, dat op generlei wijze, direct of zijdelings, betrokken was bij de te beslissen geschillen.1 Administratief beroep zou minder goed passen in een hoofdstuk dat aan de onafhankelijke rechtspraak en rechter was gewijd, omdat het sterk wordt gekenmerkt door een bestuurlijk element.2

Administratief beroep wordt vandaag de dag zonder twijfel opgevat als een vorm van bestuur en niet van rechtspraak. Het artikel is derhalve in hoofdstuk 6 van de Grondwet niet (langer) op zijn plaats. De grondwetgever van 1983 wilde de betekenis in de praktijk van het administratieve beroep naast vormen van rechtspraak benadrukken. Administratief beroep en rechtspraak zouden dicht bij elkaar liggen, omdat het ook bij administratief beroep gaat om vormen van geschillenbeslissing, die veelal met behoorlijke processuele waarborgen zijn omkleed.3 Bovendien wilde de regering door plaatsing in het hoofdstuk ‘Rechtspraak’ een goede samenhang met artikel 112, tweede lid, Gw uitdrukken.4 Zij beoogde met artikel 115 Gw toe te staan, ‘dat ten aanzien van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, hetzij bij of krachtens de wet, hetzij autonoom door lagere lichamen administratief beroep op bestaande of nieuw te creëren instanties wordt opengesteld’.5 Deze openstelling van administratief beroep zou, ingevolge het eerste lid van artikel 112 Gw, nooit leiden tot onbevoegdheid van de rechter inzake geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen. De regering meende dat het aan de rechter was om te onderzoeken of hij bevoegd was het voorgelegde geval te behandelen en de vordering al dan niet ontvankelijk te verklaren gelet op de inhoudelijke vormgeving van het opengestelde administratief beroep. Dat was destijds conform de gevestigde jurisprudentie, waarin met artikel 115 Gw geen verandering werd gebracht.6 De invoering van deze bepaling in de Grondwet was dus een codificatie van een reeds bestaande praktijk van administratief beroep.

Bij openstelling van administratief beroep rijst de vraag naar de onafhankelijkheid van de instantie die op het administratieve beroep beslist, mede in verband met artikel 6 EVRM. Als het gaat om beschikkingen die (mede) bepalend kunnen zijn voor burgerlijke rechten en verplichtingen, dus binnen het toepassingsgebied van artikel 6 vallen, moeten deze besluiten onderworpen kunnen worden aan een toetsing door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. Dit betekent dat de rechter, indien hij van oordeel is dat de inhoudelijke vormgeving van het administratieve beroep niet aan de eisen van artikel 6 EVRM voldoet, (bijv. omdat de beslissende administratieve instantie niet onafhankelijk is) verplicht is om ook inhoudelijk over de vordering te beslissen.7 Indien artikel 6 EVRM van toepassing is, kan administratief beroep dus slechts een voorfase zijn en geen zelfstandige rechtsgang. Of de grondwetgever van 1983 zich ook de omvang van het effect van artikel 6 EVRM heeft gerealiseerd, valt te betwijfelen. Men hoeft enkel aan de bekende zaak Benthem8 te denken, waarin het Kroonberoep werd getorpedeerd door het EHRM, omdat de Kroon geen (onafhankelijke en onpartijdige) rechterlijke instantie was. Administratief beroep door een bestuursorgaan is nooit in overeenstemming met artikel 6 EVRM, zonder dat daaropvolgend beroep open staat bij een onafhankelijke rechter. De Nederlandse rechter moet de vordering van een burger in dergelijke situaties dus altijd ontvankelijk verklaren. De grondwetgever van 1983 zag administratief beroep nog als een volwaardige alternatieve rechtsgang, mits met voldoende waarborgen omkleed. Dat is inmiddels een achterhaalde visie. Artikel 115 Gw is een dode letter geworden en hoort zoals opgemerkt niet thuis in hoofdstuk 6, omdat administratief beroep een vorm van bestuur is.