4.6.2 Gratie en Amnestie

De bepaling inzake gratie en amnestie is opgenomen in het grondwetshoofdstuk over de rechtspraak (art. 122 Gw). Zijn deze instrumenten daarmee naar hun aard ook aan te merken als rechtspraak? Diverse staatsrechtgeleerden bespreken gratie en amnestie in het kader van de rechtspraak, maar dat kan eenvoudig zijn ingegeven door de plaats in de Grondwet.1 Oud bespreekt gratie weliswaar bij de bevoegdheden van de uitvoerende macht, maar meent dat het verlenen van gratie materieel gezien op het gebied van de rechtspraak ligt.2 Kortmann beschouwt gratie als een bijzondere vorm van bestuur, omdat niet wordt ingegrepen in een rechterlijk vonnis als zodanig, doch slechts in de gevolgen, dat wil zeggen de uitvoering ervan.3

Gratie houdt in de vermindering of opheffing van de strafrechtelijke gevolgen van een rechterlijk vonnis.4 Het wordt verleend bij koninklijk besluit na advies van een bij de wet aangewezen gerecht en met inachtneming van bij of krachtens de wet te stellen voorschriften. Deze zijn vervat in de Gratiewet5 en het Wetboek van Strafvordering. De rechter die adviseert over het al dan niet verlenen van gratie behoefde volgens de staatscommissie-Cals-Donner niet noodzakelijk degene te zijn die heeft veroordeeld; met name voor lang na de veroordeling gedane verzoeken om gratie, zou het horen van een andere rechter de voorkeur kunnen verdienen. Zij stelde wel voor dat het advies afkomstig moest zijn van een tot de rechterlijke macht behorend gerecht.6 Die voorstellen hebben het uiteindelijk niet gehaald. De Grondwet schrijft enkel voor dat het adviserende gerecht bij wet moet worden aangewezen.7 De Gratiewet bepaalt dat de minister het advies moet inwinnen van het gerecht dat de straf of maatregel heeft opgelegd, dan wel de tenuitvoerlegging van de straf of maatregel heeft gevorderd (art. 4 lid 1) en indien gewenst ook het advies van de Hoge Raad inwint (art. 11). De adviezen van de rechter worden doorgaans gevolgd. De Gratiewet beperkt de mogelijkheid van gratie tot door een Nederlandse strafrechter opgelegde straffen en maatregelen.

Als men er, zoals Oud, van uitgaat dat gratie materieel gezien een vorm van rechtspraak is, rijst de vraag of de mogelijkheid tot het verlenen van gratie door de regering (vroeger de Koning) niet in strijd is met het vereiste van rechterlijke onafhankelijkheid. Oud was van mening dat het niet paste in de leer van een strenge scheiding van machten. Maar een al te strenge scheiding heeft volgens hem ook bezwaren:

Oud werpt als één van de weinige auteurs de vraag op of gratie in overeenstemming is met het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid (en lijkt deze vraag positief te beantwoorden). Hij rechtvaardigt de bevoegdheid van de regering om gratie te verlenen met het oog op het publiek belang. Er kunnen zich volgens Oud omstandigheden voordoen waarbij een opgelegde straf, hetzij meteen hetzij na enige tijd, zodanige reacties oproept, dat het ongewenst moet worden geacht die straf te handhaven.9 Zo bezien, maakt gratie deel uit van het systeem van checks en balances met betrekking tot de rechtspraak.10

Als men er, zoals Kortmann, van uitgaat dat gratie materieel gezien een vorm van bestuur is, omdat gratie ingrijpt in de tenuitvoerlegging van een rechterlijk vonnis en niet in het rechterlijk vonnis zelf, raakt het de rechterlijke onafhankelijkheid niet. De Memorie van Toelichting bij de Gratiewet bevat een passage die mogelijke twijfel daarover moet wegnemen. De in artikel 122 Gw voorgeschreven advisering door de rechter maakt duidelijk dat het gratie-instrument er niet toe strekt om de kroon in de gelegenheid te stellen van een van de rechter afwijkend inzicht omtrent de strafrechtstoepassing te doen blijken, doch om er toe bij te dragen dat door de onafhankelijke rechter opgelegde sancties in overeenstemming met eisen van rechtvaardigheid, humaniteit en doelmatigheid ten uitvoer worden gelegd.11

Ongeacht of men gratie het etiket bestuur dan wel rechtspraak geeft, is in de Nederlandse staatsrechtelijke literatuur algemeen geaccepteerd (vrijwel onbesproken) dat gratie geen inbreuk maakt op de rechterlijke onafhankelijkheid, omdat het slechts ingrijpt in de tenuitvoerlegging van een rechterlijk vonnis.12

Amnestie ontneemt achteraf het strafbaar karakter aan gepleegde strafbare feiten, ongeacht de vraag of er reeds strafvervolging was ingesteld. De enige voorwaarde die de Grondwet aan amnestie stelt, is dat het bij of krachtens de wet wordt verleend (art. 122 lid 2 Gw).13 Amnestie is dus feitelijk een daad van wetgeving en is ook niet in strijd met de rechterlijke onafhankelijkheid. De rechter is immers altijd gebonden aan de wet.