Art. 6:13 Awb. Het niet meer ambtshalve door de bestuursrechter beoordelen of tijdig bezwaar is gemaakt, heeft geen gevolgen voor de ambtshalve beoordeling of verwijtbaar geen bezwaar is gemaakt.

Appellant A exploiteert aan de locatie 2 in Kapelle Motel Café Restaurant "De Caisson", een restaurant met motel en zalenverhuur. De woning aan de locatie 1 is oorspronkelijk gebouwd als bedrijfswoning van De Caisson en is inmiddels in eigendom van een derde die het pand verhuurt aan een detacheringsbureau. Ook een tankstation behoorde tot het complex, maar de exploitatie daarvan is intussen in handen van derden. De woning ligt tussen "De Caisson" en het tankstation in. Op 16 oktober 2019 heeft appellant A een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen het gebruik van de woning aan de locatie 1 voor de huisvesting van zeven arbeidsmigranten, aangezien dat in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied 2e herziening", vastgesteld op 24 februari 2015 (hierna: het bestemmingsplan).

Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen voor zover het gaat over het verblijf van maximaal vier arbeidsmigranten in de woning. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de overtreding voor een gedeelte (tot maximaal vier personen) gelegaliseerd kan worden.

Op 24 december 2019 heeft P.W.G. Onroerend Goed B.V. een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het mogen gebruiken van het pand voor huisvesting van vier personen, die niet samen één huishouden vormen. De gevraagde omgevingsvergunning is bij besluit van 3 april 2020 verleend. Daarbij heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.

Het college heeft bij besluit op bezwaar van 11 november 2020 de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden en de verleende omgevingsvergunning, in stand gelaten.

De rechtbank heeft het beroep van De Caisson B.V. en appellant A, voor zover ingediend door De Caisson B.V., niet-ontvankelijk verklaard voor zover dit was gericht tegen het besluit van 18 december 2019, omdat De Caisson B.V. tegen dat besluit geen bezwaar heeft gemaakt. Het beroep van De Caisson B.V. en appellant A is voor het overige ongegrond verklaard.

De Caisson B.V. en appellant A betogen dat de rechtbank het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard voor zover het is ingesteld door De Caisson B.V. en is gericht tegen het besluit van 18 december 2019. Hiertoe voeren zij aan dat geen van de procespartijen de ontvankelijkheid van het beroep van De Caisson B.V., voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 18 december 2019, ter discussie heeft gesteld. Ter zitting hebben zij gesteld dat de jurisprudentie over de tijdigheid van een bezwaarschrift van toepassing moet zijn op deze situatie, omdat het college in één besluit op de bezwaren tegen de omgevingsvergunning en de afwijzing van het handhavingsverzoek heeft beslist en aldus voor verwarring heeft gezorgd.

Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

Vaststaat dat De Caisson B.V. geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 18 december 2019. De Afdeling stelt voorop dat de ontvankelijkheid in beginsel een ambtshalve te beoordelen aspect is. De beoordeling hiervan vindt dus plaats ook als geen van de procespartijen de ontvankelijkheid ter discussie heeft gesteld. Weliswaar heeft de Afdeling in de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1730, in navolging van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 9 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1500, overwogen dat een belanghebbende niet langer ambtshalve door de bestuursrechter wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was, maar die situatie is niet vergelijkbaar met dit geval en is hier niet van toepassing. In die uitspraken is ten gunste van belanghebbenden teruggekomen van de vaste rechtspraak dat bezwaar- en beroepstermijnen van openbare orde zijn. Uit die uitspraken volgt evenwel niet dat een belanghebbende niet langer door de bestuursrechter wordt tegengeworpen dat geen bezwaar is gemaakt. De Afdeling volgt niet de stelling van De Caisson B.V. en appellant A dat de hiervoor weergegeven lijn naar dit geval moet worden doorgetrokken. Daartoe overweegt de Afdeling dat het gegeven dat De Caisson B.V. geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 18 december 2019 niet is ontstaan doordat het college in één besluit op de bezwaren tegen de omgevingsvergunning en de afwijzing van het handhavingsverzoek heeft beslist. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank dan ook terecht de ontvankelijkheid van De Caisson B.V. beoordeeld. Nu verder niet is gebleken dat aan De Caisson B.V. niet kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt tegen het besluit van 18 december 2019, heeft de rechtbank het beroep van De Caisson B.V. en appellant A, voor zover ingediend door De Caisson B.V., terecht niet-ontvankelijk verklaard voor zover dit was gericht tegen het besluit van 18 december 2019.

Het betoog faalt.

De Caisson B.V. en appellant A betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de richtafstand als bedoeld in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uit 2009 (hierna: de VNG-brochure) 0 m bedraagt en dat met de realisatie van de beoogde woonfunctie voor vier personen sprake blijft van een aanvaardbaar woon-, leef- en ondernemersklimaat. Hiertoe voeren zij aan dat de activiteiten in "De Caisson" geacht moeten worden onder milieucategorie 2 te vallen, omdat het perceel locatie 2 onder meer de aanduiding "specifieke vorm van horeca - 1" heeft en bestemd is voor zalenverhuur tot en met categorie 2 uit de Staat van Horeca-activiteiten die als bijlage 5 bij de planregels is gevoegd. Gelet hierop moet worden uitgegaan van een richtafstand van 10 m voor een "gemengd gebied". Volgens De Caisson B.V. en appellant A wordt in de aangevallen uitspraak niet onderbouwd waarom zalenverhuur met feesten en partijen tot in de nachtelijke uren als milieucategorie 1 uit de VNG-brochure en niet als milieucategorie 2 zou kwalificeren. Verder voeren zij onder verwijzing naar bijlage 10 zoals opgenomen bij de plantoelichting behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 15 december 2009, aan dat door zalenverhuur in te delen in categorie 2 de planwetgever deze activiteit heeft willen kwalificeren als dan wel gelijk willen stellen aan een activiteit in de milieucategorie 2 als bedoeld in de VNG-brochure.

Verder voeren De Caisson B.V. en appellant A aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de situeringskenmerken van de woning. In dat verband wijzen zij erop dat er sprake is van slechts één ontsluitingsroute, zodat iedere bezoeker die de horeca-inrichting verlaat, langs de woning zal moeten rijden en dat de woning en de horeca inrichting in elkaars directe nabijheid zijn gevestigd.

Op de verbeelding behorende bij het bestemmingsplan is aan het perceel locatie 2 de bestemming "Horeca" en de functieaanduidingen "horeca tot en met categorie 1" en "specifieke vorm van horeca - 1" toegekend.

Artikel 14.1 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:

In de Staat van Horeca-activiteiten die als bijlage 5 bij de planregels is gevoegd wordt onderscheid gemaakt tussen "Categorie I ‘lichte horeca’", "Categorie 2 ‘middelzware horeca’" en "Categorie 3 ‘zware horeca’". Onder de eerste categorie wordt verstaan:

Onder de tweede categorie wordt verstaan:

Tot slot wordt onder de derde categorie verstaan:

Het college heeft voor de beoordeling of sprake is van een aanvaardbaar woon-, leef- en ondernemersklimaat aansluiting gezocht bij de richtafstanden die in de VNG-brochure zijn opgenomen. Gelet op wat er ter plaatse mogelijk is, kan volgens het college aansluiting worden gezocht bij de activiteit "Hotels en pensions met keuken, conferentie-oorden en congres". Deze activiteit is in de VNG-brochure ingedeeld in milieucategorie 1, waarvoor een richtafstand van 10 m wordt aanbevolen in een rustige woonwijk. Omdat in dit geval volgens het college sprake is van een gemengd gebied, is de aanbevolen richtafstand 0 m. Weliswaar is volgens de planregels ook zalenverhuur (zonder regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek-/dansevenementen) mogelijk, maar het mag daarbij volgens het college niet gaan om regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek-/dansevenementen. Daarbij geldt volgens het college dat gelet op de geldende voorschriften in het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) geen zodanige (geluids)overlast kan worden verwacht dat het wonen ter plaatse van locatie 1 ruimtelijk niet aanvaardbaar is. Om deze reden zijn de ruimtelijke gevolgen volgens het college aanvaardbaar.

Ter zitting heeft het college toegelicht dat bijlage 10 zoals opgenomen bij de plantoelichting behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied" gebruikt kan worden als richtsnoer bij de uitleg van de Staat van Horeca-activiteiten zoals opgenomen als bijlage 5 bij de planregels van het plan "Buitengebied 2e herziening" waaraan de omgevingsvergunning is getoetst. In bijlage 10 is opgenomen dat voor een indicatie van de mate van hinder veroorzaakt door horeca-activiteiten de basis-zoneringslijst uit de VNG-brochure een goed vertrekpunt biedt. De daar gehanteerde, nogal grove benadering behoeft echter voor een in de praktijk bruikbare Staat van Horeca-activiteiten aanvulling en nadere motivering. In aanvulling op de gegevens uit de VNG-brochure is gebruikgemaakt van de ruimtelijk relevante criteria openingstijden en de mate waarin een bedrijfstype naar verwachting bezoekers en in het bijzonder bezoekers per auto of brommers/scooters aantrekt. Mede op grond van de bovenstaande criteria is de hiervoor weergegeven indeling in de Staat van Horeca-activiteiten gemaakt.

De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet aan de hand van de VNG-brochure de ruimtelijke gevolgen inzichtelijk heeft kunnen maken. Dat de basis-zoneringslijst uit de VNG-brochure een goed vertrekpunt heeft geboden voor de indeling in de Staat van Horeca-activiteiten, betekent op zichzelf niet dat het college bij de beoordeling of sprake is van een aanvaardbaar woon-, leef- en ondernemersklimaat geen gebruik kan maken van de richtafstanden zoals opgenomen in de VNG-brochure. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit bijlage 10 volgt dat, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, de Staat van Horeca-activiteiten enige flexibiliteit biedt en in de praktijk is gebleken dat de Staat van Horeca-activiteiten een relatief grof hulpmiddel blijkt te zijn om hinder door horeca-activiteiten in te schatten.

Verder volgt de Afdeling De Caisson B.V. en appellant A niet in hun stelling dat beoogd is om zalenverhuur (zonder regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek-/dansevenementen) in te delen in milieucategorie 2 als bedoeld in de VNG-brochure, omdat zalenverhuur in de Staat van Horeca-activiteiten is ingedeeld in "Categorie 2 ‘middelzware horeca’". In de VNG-brochure wordt onder meer een onderscheid gemaakt tussen de activiteit "Hotels en pensions met keuken, conferentie-oorden en congres" die behoort tot milieucategorie 1 en de activiteit "Discotheken, muziekcafés" die behoort tot milieucategorie 2. Volgens de Staat van Horeca-activiteiten zijn "dancing, discotheek, nachtclub en partycentrum (regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek-/dansevenementen)" ingedeeld in "Categorie 3 ‘zware horeca’". De activiteit "Discotheken, muziekcafés" die behoort tot milieucategorie 2 past volgens het college daarom niet binnen de planologische mogelijkheden die het plan ter plaatse biedt. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat aangesloten kan worden bij de activiteit "Hotels en pensions met keuken, conferentie-oorden en congres" die als milieucategorie 1 kwalificeert. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de omgeving mogen aanmerken als gemengd gebied. Tussen partijen is dat ook niet in geschil. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de richtafstand als bedoeld in de VNG-brochure 0 m bedraagt. De door De Caisson B.V. en appellant A genoemde situeringskenmerken zijn niet zodanig bijzonder dat in dit geval moet worden geoordeeld dat geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. In dat verband acht de Afdeling van belang dat het college heeft toegelicht dat ter plaatse lange tijd bewoning plaatsvond en dat nooit is geklaagd over (geluids)overlast. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat het college mocht concluderen dat met de realisatie van de beoogde woonfunctie sprake blijft van een aanvaardbaar woon-, leef- en ondernemersklimaat.

Het betoog faalt.

De Caisson B.V. en appellant A betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat door de huisvesting van vier personen er niets verandert in het geluidniveau van De Caisson B.V. Onder verwijzing naar artikel 2.17a, zesde lid, van het Activiteitenbesluit voeren zij aan dat aan de  woning aan de locatie 1 geen bescherming toekomt, omdat deze op 1 januari 2008 nog in gebruik was als dienstwoning en daarmee viel en is blijven vallen onder de in het Activiteitenbesluit geformuleerde uitzondering op de geluidwaarden van artikel 2.17 van dat besluit. Of dit gebruik plaatsvond ten behoeve van de horeca-inrichting of ten behoeve van het tankstation is daarbij niet van belang, omdat het feitelijk gebruik doorslaggevend is bij de vraag of een hindergevoelig object bescherming toekomt. De rechtbank had volgens De Caisson B.V. en appellant A daarom moeten beoordelen of de woning in gebruik was door personen gelieerd aan het complex, waaronder het tankstation. Voor zover wel moet worden uitgegaan van 1 januari 2008 als peildatum, had de rechtbank moeten onderzoeken of de tankstationbediende die de woning tot mei/eind 2018 bewoond heeft, een relatie tot het tankstation had, bijvoorbeeld als toezichthouder, zo stellen De Caisson B.V. en appellant A.

Verder voeren zij aan dat de rechtbank had moeten beoordelen of het college gelet op het belang van een goede ruimtelijke ordening heeft mogen besluiten om, zonder nader onderzoek, een mogelijk (milieu)knelpunt te continueren en wellicht uit te breiden, omdat vergunning verleend is voor de huisvesting van vier personen die niet behoren tot één huishouden.

Artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt:

Artikel 2.17a, zesde lid, van het Activiteitenbesluit luidt:

De Afdeling stelt voorop dat artikel 2.17a, zesde lid, van het Activiteitenbesluit overgangsrecht bevat voor inrichtingen waarop tot 1 januari 2008 één van de daar genoemde Besluiten van toepassing was. Voor de toepasselijkheid van dat overgangsrecht is, anders dan De Caisson B.V. en appellant A blijkbaar veronderstellen, niet van belang wat op of voor de datum van 1 januari 2008 de aard van woningen in de omgeving van de inrichting is. De Caisson B.V. en appellant A stellen op zichzelf wel met juistheid dat artikel 2.17a, zesde lid, van het Activiteitenbesluit niet alleen ziet op woningen die een relatie hebben met de inrichting waarom het gaat — in dit geval "De Caisson" —, maar ook op woningen die een relatie hebben met een andere inrichting. Het artikel spreekt immers van "een dienst- of bedrijfswoning dan wel een woning die deel uitmaakt van een inrichting.".

De begrippen dienstwoning en bedrijfswoning zijn in het Activiteitenbesluit niet gedefinieerd. In de Nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit (Stb. 2007, 415, blz. 294–295) staat dat met de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit niet is beoogd geluidsbescherming te bieden aan dienst- of bedrijfswoningen die onder het Besluit horeca-inrichtingen geen geluidsbescherming genoten. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2235, is bij de vraag of het gaat om een burgerwoning dan wel een dienst- of bedrijfswoning in dit opzicht niet de planologische status van het object doorslaggevend, maar het feitelijk gebruik dat hiervan wordt gemaakt.

De Afdeling stelt vast dat de woning aan de locatie 1 sinds 1993 in ieder geval niet meer wordt gebruikt ten behoeve van de horecavoorziening. Verder stelt de Afdeling vast dat het perceel waarop het complex was gevestigd en waartoe de horecavoorziening, motelkamers, tankstation en bedrijfswoning behoorden, in 2003 kadastraal is gesplitst in de locatie 2 met de horecavoorziening en de motelkamers en de locatie 1 met de bedrijfswoning en het tankstation. Naar het oordeel van de Afdeling is gelet op wat het college heeft verklaard, voldoende aannemelijk dat de woning aan de locatie 1 gezien het feitelijk gebruik daarvan ten tijde van de in geding zijnde besluiten van het college niet als dienst- of bedrijfswoning kon worden aangemerkt en evenmin als een woning bij een inrichting, daaronder begrepen het tankstation. Het standpunt van De Caisson B.V. en appellant A dat de rechtbank nader had moeten beoordelen of de woning in gebruik was door personen gelieerd aan het complex, waaronder het tankstation, volgt de Afdeling daarom niet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de geluidswaarden van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit op de woning van toepassing zijn en dat "De Caisson" deze waarden niet mocht overschrijden.

Zoals hiervoor is overwogen is in het kader van een goede ruimtelijke ordening beoordeeld of sprake is van een aanvaardbaar woon- leef- en ondernemersklimaat. Nu wordt voldaan aan de aanbevolen richtafstand, heeft het college geen aanleiding hoeven zien verdere toetsing te verrichten.

Het betoog faalt.

De Caisson B.V. en appellant A betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college heeft kunnen besluiten het verzoek om handhaving af te wijzen voor zover de bewoning plaatsvindt door maximaal vier personen, omdat het oordeel van de rechtbank over de rechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning onjuist is. De door het college verleende omgevingsvergunning voor bewoning door maximaal vier personen van locatie 1 houdt geen stand, zodat daarmee nog steeds sprake is van een overtreding, waartegen het college handhavend had moeten optreden, zo stellen De Caisson B.V. en appellant A.

Gelet op wat hiervoor is overwogen over de verleende omgevingsvergunning, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het niet onredelijk is dat het college het verzoek om handhavend op te treden heeft afgewezen voor zover de bewoning plaatsvindt door maximaal vier personen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat nu de door het college verleende omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan standhoudt, geen sprake (meer) is van een overtreding.

Het betoog faalt.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

Het college hoeft ten aanzien van De Caisson B.V. en appellant A geen proceskosten te vergoeden. Ook ten aanzien van P.W.G. Onroerend Goed B.V., die om vergoeding van de proceskosten heeft verzocht, hoeft het college geen proceskosten te vergoeden.