II.1.5 Recente en toekomstige wijzigingen in de Awb

Naast de mogelijkheid van rechtstreeks beroep heeft de Wet Uniforme openbare voorbereidingsprocedure1, als gevolg waarvan beide openbare voorbereidingsprocedures zijn samengevoegd tot een uniforme procedure die is neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb, geleid tot een verdere versoepeling van de verplichte bezwaarschriftprocedure, aldus de wetgever.2Artikel 7:1, eerste lid, onderdeel d van de Awb is gewijzigd in die zin dat na het doorlopen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure geen bezwaarschrift-procedure behoeft te worden gevolgd. Deze wijzigingen in de Awb zijn onderdeel van een pakket van maatregelen dat bedoeld is om de juridisering van het openbaar bestuur tegen te gaan.3

Een recente wijziging die genoemd moet worden heeft betrekking op de tijdigheid van de besluitvorming. De tijdigheid van overheidsoptreden in het bestuursrecht is een onderwerp dat de afgelopen jaren volop in de belangstelling staat.4 Dat geldt niet alleen voor de termijnen waarbinnen een procedure bij de rechter leidt tot een definitieve beslechting van het rechtsgeschil tussen bestuur en burger, maar ook voor de termijnen waarbinnen besluitvorming plaatsvindt door het bestuur.5

In dat kader heeft de Commissie wetgeving algemene regels van het bestuursrecht (hierna: Commissie Scheltema) het voorontwerp direct beroep bij niet tijdig beslissen door bestuursorganen opgesteld. Het wetsvoorstel 'Wet beroep bij niet tijdig beslissen' dat is gebaseerd op het voorontwerp6 is op 23 januari 2006 bij de Tweede Kamer ingediend.7 Met de regeling wordt beoogd de bescherming van de burger tegen trage besluitvorming te verbeteren door de Awb aan te vullen met een doeltreffender rechtsmiddel tegen het niet tijdig beslissen door bestuursorganen.8 De regeling opent de mogelijkheid om tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het bestuursorgaan rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter in te stellen. De verplichting om in gevallen, waarin het bestuurorgaan niet binnen de voorgeschreven termijn een beslissing neemt, de bezwaar-schriftfase te volgen, is gecompliceerd en inefficiënt.9 Ook hier blijkt dat het algemeen verplichte karakter van de bezwaarschriftprocedure niet in alle gevallen positief wordt beoordeeld.

Vanuit de Tweede Kamer zijn, met het wetsvoorstel 'Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen', eveneens stappen ondernomen om burgers een effectiever rechtsmiddel te geven tegen te trage besluitvorming door het bestuur.10 Beide voorstellen beogen een oplossing te bieden voor het probleem van trage besluitvorming door het bestuur en een middel te scheppen om het bestuur aan te sporen tot voortvarende besluitvorming. De voorstellen zijn dan ook samengevoegd tot de Wet rechtstreeks beroep en dwangsom bij niet tijdig beslissen.11 Deze wet is op 1 oktober 2009 in werking getreden.12 De wet bevat — naast de mogelijkheid van rechtstreeks beroep — een uitbreiding van de Awb met een dwangsomregeling die opgenomen dient te worden in afdeling 4.1.3 van de Awb. Indien een bestuursorgaan niet tijdig op een aanvraag een beschikking neemt of niet tijdig een besluit op bezwaar neemt, dient de aanvrager/bezwaarmaker het bestuur dienaangaande schriftelijk in gebreke te stellen.13 Indien het bestuur vervolgens nalaat om binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling alsnog een besluit te nemen, verbeurt het per dag dat het daartoe ingebreke blijft een dwangsom.14 De regeling beoogt op deze wijze een financiële prikkel te scheppen voor het bestuur om tijdig dan wel zo spoedig mogelijk een besluit te nemen.15 Tot slot zijn enkele beslistermijnen in de Awb en bijzondere wetgeving opnieuw tegen het licht gehouden en aangepast.16 Op deze regeling wordt in hoofdstuk 5, paragraaf 5.7 nader ingegaan.

Een andere relevante ontwikkeling op het terrein van het bestuursprocesrecht vormt het wetsvoorstel voor een Wet aanpassing bestuursprocesrecht.17 Het wetsvoorstel voorziet in een aanzienlijk aantal wijzigingen en aanvullingen van de Awb. De wijzigingen dienen in het bijzonder de effectieve geschilbeslechting te bevorderen en de toegankelijkheid van de wetgeving te verbeteren door het bestuursprocesrecht zo veel mogelijk te concentreren in de Awb.18 In het bijzonder drie beoogde wijzigingen zijn relevant voor dit onderzoek: de verruiming van de uitzonderingen op de hoorplicht in bezwaar, de bestuurlijke lus en de verruiming van de mogelijkheid om gebreken in de besluitvorming te passeren met toepassing van artikel 6:22 Awb.

Oorspronkelijk was een bestuurlijke lus voorzien die eruit zou bestaan dat de bestuursrechter bij een tussenuitspraak het bestuursorgaan in de gelegenheid kan stellen om de gebreken die aan het besluit kleven binnen een bepaalde termijn te herstellen. Ook dit voorstel is ingehaald door een initiatief van een aantal leden van de Tweede Kamer die een aanvulling van de Awb wensen met een regeling van een bestuurlijke lus.19 Die wet bestuurlijke lus Awb is op 1 januari 2010 inwerkinggetreden.20 Verder is een aanvullende grond waarop kan worden afgezien van het horen in de bezwaarschriftprocedure voorzien in artikel 7:3 Awb. Indien een belanghebbende niet binnen een redelijke termijn aangegeven heeft er prijs op te stellen gehoord te worden, kan het bestuursorgaan daarvan afzien. Tot slot wil het voorstel bewerkstelligen dat gebreken in de besluitvorming eerder gepasseerd kunnen worden met toepassing van artikel 6:22 Awb. Het artikel wordt zo gewijzigd dat ook materiële gebreken niet tot een vernietiging behoeven te leiden, indien belanghebbenden door de gebreken niet worden benadeeld.21 Uiteraard voorziet het concept-wetsvoorstel in nog meer belangrijke wijzigingen en aanvullingen, maar deze komen in dit onderzoek niet nader aan de orde.22 Omdat het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht nog niet was ingediend bij de Tweede Kamer op het moment van schrijven en nog niet in werking is getreden, wordt aan de daarmee beoogde wijzigingen niet uitvoerig aandacht besteed in dit onderzoek. In de paragraaf over de hoorplicht in de bestuurlijke voorprocedures (paragraaf 5.3.2.2) en in de slotbeschouwingen in Deel III wordt op het wetsvoorstel voor zover relevant voor dit onderzoek ingegaan.

Last but not least is vlak voor het afronden van dit proefschrift nog de Crisis- en herstelwet door de regering ingediend bij beide Kamers en uiteindelijk op 31 maart 2010 door de Eerste Kamer aangenomen.23 Ook die wet is de moeite waard om te noemen, vanwege allerlei wijzigingen in of afwijkingen ten opzichte van de toepasselijke procesrechtelijke bepalingen uit de Awb die worden aangebracht. Doel daarvan is een versnelling van besluitvormingsprocedures in grote infrastructrurele projecten en bouwprojecten te realiseren.24Een deel van de wijzigingen en maatregelen bevindt zich echter in het spanningsveld tussen voortvarende en effeciënte geschilbeslechting en besluitvorming enerzijds en de zorgvuldigheid van de besluitvorming en behoorlijke rechtsbescherming anderzijds. Om die reden kunnen bepaalde wijzigingen interessant zijn voor dit onderzoek. Zo is voor dit onderzoek bijvoorbeeld de verruiming van de mogelijkheid tot het herstellen van gebreken in de besluitvorming die is neergelegd in artikel 1.5 Crisis- en herstelwet van belang. Die bepaling maakt het voor de bestuursrechter mogelijk om niet alleen schendingen van vormvoorschriften te passeren, zoals thans neergelegd in artikel 6:22 Awb, maar ook materiële gebreken te passeren. Voorts wordt in artikel 1.9 een relativiteitsvereiste geïntroduceerd, waaruit volgt dat een besluit uitsluitend vernietigd wordt wegens strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.25 Voor de gevolgen die verbonden worden aan schendingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging of behoorlijk bestuur en uitwerkingen daarvan en daarmee voor de betekenis van deze eisen kunnen deze bepalingen van belang worden. Gelet op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet kon echter aan de wet en de implicaties ervan voor dit onderzoek niet uitvoerig meer aandacht worden besteed. De Crisis- en herstelwet en de daaruit voortvloeiende wijzigingen komen echter in Deel III in het kader van de slotbeschouwingen kort aan de orde.