12.4 De algemeen belang-actie nader beschouwd

770. Het algemeen belang wordt van oudsher in de eerste plaats gediend door de overheid en het particuliere belang door het individu.1 Bij het algemeen belang gaat het om een belang dat eenieder in de maatschappij raakt of in ieder geval een grote groep burgers die zich in vergelijkbare omstandigheden bevinden.2 Het staken van de gaswinning in Groningen is zo’n algemeen belang. Weliswaar heeft niet iedereen in Nederland bij die staking baat, maar wel een grote groep burgers in het winningsgebied.3 De te verzinnen voorbeelden van algemene belangen die onderwerp van een civiele procedure kunnen zijn, zijn legio. Zo beschouwde de stichting Viruswaanzin het staken van de door de overheid genomen corona-maatregelen als een algemeen belang en kon zij op grond daarvan procederen tegen die maatregelen. Met dat voorbeeld is ook gegeven dat het feit dat niet iedereen het eens is met de (doel)stellingen van een rechtspersoon, niet betekent dat zij zich niet voor het algemeen belang inzet. Nieuwenhuis omschreef het al eens treffend zo dat de belangen van alle burgers ‘buitelen en botsen als wespen in hun nest’.4

771. Tegenover het algemeen belang staat het individuele belang. Daarbij gaat het om belangen van individuen: de nakoming van een overeenkomst, een vordering tot schadevergoeding of een vordering die strekt tot het verkrijgen van een bevel of verbod ter bescherming van een eigen subjectief recht. Indien meerdere individuen een vergelijkbare vordering hebben (denk aan vorderingen tegen een bank wegens een tekortschietende advisering bij een financieel product) leidt de bundeling van dergelijke individuele belangen wel tot een groepsactie, maar niet tot een algemeen belang actie. De optelsom van vele individuele belangen is nog geen algemeen belang. Schutgens omschrijft het verschil daarom zo: bij een collectieve actie (door mij zojuist aangeduid als groepsactie) zijn er individuen aan te wijzen jegens wie onrechtmatig wordt gehandeld (of jegens wie wanprestatie is gepleegd, die onverschuldigd hebben betaald) en die daarom op eigen naam hadden kunnen procederen. Bij een algemeen belang-actie geldt dat niet.5 Een andere omschrijving sluit daarbij aan: bij een algemeen belang-actie ontbreekt het beroep op een bijzonder, individueel belang of subjectief recht, respectievelijk op een bundeling van dergelijke belangen of rechten.6 Dat sluit overigens niet uit dat een individu op komt voor een algemeen belang. Om bij het voorbeeld van klimaatbescherming te blijven: het algemene belang dat daarmee gemoeid is raakt ook het individu en een individu hoeft geen rechtspersoon op te richten of anderszins een collectiviteit te vormen om daarvoor in rechte op te komen.

772. Indien een fabriek giftige stoffen uitstoot in een kleine straal rondom die fabriek waar ik nooit kom, kan ik daar in principe niet tegen op komen omdat ik daarbij geen (particulier) belang heb. De overheid zou, ervan uitgaande dat die uitstoot niet vergund is, handhavend kunnen optreden in het algemeen belang, maar ik heb mij daar in principe niet mee te bemoeien, althans niet uit hoofde van mijn eigen belangen. Maar als ik een stichting opricht die zich volgens haar statuten inzet voor de schone lucht (in een zekere straal rondom die fabriek), kan die stichting mogelijk ook, dus naast of in plaats van de overheid, opkomen tegen die uitstoot. Dat lijkt raar omdat op die manier soms heel politieke vraagstukken op het bureau van de civiele rechter komen.7 Brunner verzette zich hier in zijn noot onder het Kuunders-arrest al tegen.8 Hij merkte op dat het algemeen belang exclusief wordt behartigd door de overheid die, indien zij schade lijdt of dreigt te lijden ook op grond van een onrechtmatige daad daartegen bij de civiele rechter kan opkomen. Brunner meende daarom dat wij er beducht voor moeten zijn vorderingsrechten toe te kennen aan rechtspersonen die ‘als plaatsvervangers van de overheid civielrechtelijk op naleving van de wet toezien’. Het algemeen belang diende volgens hem dan ook niet te worden aangemerkt als een door art. 6:162 BW beschermd belang. Nieuwenhuis daarentegen bekeek het vraagstuk breder en vanuit rechtstatelijk perspectief: ook de bewakers moeten worden bewaakt. De onderworpenheid van ook de overheid aan het recht brengt mee dat moet worden geaccepteerd dat ook die overheid onrechtmatige daden kan plegen en dat zij niet op voorhand gevrijwaard dient te blijven van civielrechtelijke aansprakelijkheid.9 Of die civielrechtelijke aansprakelijkheid ook dient te kunnen worden afgedwongen door een belangenorganisatie in een algemeen belang-actie is vanzelfsprekend weer een andere vraag. Hoe dan ook zullen hetzij door een individuele actie die betrekking heeft op een belang dat meer mensen raakt, hetzij door een algemeen belang actie politiek gevoelige zaken op het bord van de rechter kunnen komen. Daarbij kan het overheidshandelen ook worden getoetst aan de open normen van art. 6:162 BW. Daardoor kan er rechterlijk optreden plaatsvinden op basis van een weging van belangen die volgens sommigen eigenlijk bij de politiek thuishoort.10 Een dergelijk rechterlijk optreden kan ook nodig zijn in situaties waarin de wet niet voorziet of in situaties waarin er uitleg van de wet of supranationale normen dient plaats te vinden.

773. De kritiek die wordt geuit op rechters die ‘zich bemoeien’ met politieke kwesties hangt vaak samen met de visie die bestaat op de inrichting en onderlinge verhouding van de staatsmachten. Wie een volledige scheiding der machten voorstaat, zal gruwen bij de gedachte dat een rechter moet oordelen over vraagstukken die ook, of misschien zelfs primair, politiek van aard zijn. Wie vindt dat er veeleer een evenwicht tussen de machten bestaat, en niet een strikte scheiding, zal daar genuanceerder naar kijken. In beide visies is het de rechter die, geconfronteerd met een zaak, daarvoor niet kan weglopen (art. 13 Wet algemene bepalingen).

774. De gedachte dat uitsluitend de overheid het algemeen belang behoort te behartigen is in mijn visie stellig achterhaald. Het is juist dat primair de overheid belast is met de behartiging van het algemeen belang. Maar de overheid is ook belast met de bescherming van de rechten van individuen die gezamenlijk eveneens een algemeen belang kunnen vormen. Dat kunnen subjectieve vermogensrechten zijn, maar ook fundamentele rechten die uit supranationale regelingen voortvloeien. De overheid kan daarbij tekortschieten, niet alleen wanneer hij de rechten van de burgers aantast, maar ook wanneer hij tekortschiet in zijn taak om de rechten van burgers te waarborgen, bijvoorbeeld door de rechten van anderen te beknotten. In een rechtsstaat past het niet dat een schending van rechten van individuen door de overheid moet worden geaccepteerd louter omdat die rechten ook een algemeen belang vormen met de behartiging waarvan de overheid is belast. Indien de overheid daarbij tekortschiet, dient zij daarop te kunnen worden aangesproken. Als de rechter het overheidshandelen of -nalaten toetst aan het recht bedrijft hij geen politiek, maar voert hij zijn kerntaak uit. Of, zoals Schutgens het stelt, in een goed werkende rechtstaat krijgen de politieke ambten per definitie af en toe een rechterlijke tik op de vingers.11 Wanneer die toepassing van het recht de politiek niet bevalt, kan de politiek het recht veranderen.12