12.5 De ontwikkeling van de algemeen belang-actie in de jurisprudentie

775. Het uitgangspunt dat een algemeen belang door een belangenorganisatie aan de burgerlijke rechter kan worden voorgelegd is, behalve in art. 3:305a BW, in de jurisprudentie inmiddels ook ruimschoots aanvaard. Die ontwikkeling zette zich al in voordat art. 3:305a BW van kracht werd.

776. In het al genoemde arrest Nieuwe Meer ging het om een aantal milieuverenigingen die vorderden dat de gemeente Amsterdam het storten van bagger afkomstig uit de Amsterdamse grachten in de Nieuwe Meer zou staken zolang de daarvoor vereiste vergunningen niet waren afgegeven.1 De Hoge Raad oordeelde dat tot uitgangspunt dient dat de enkele doelomschrijving van een rechtspersoon deze weliswaar nog niet bevoegd maakt om ter zake van aantasting van de belangen waarvan zij blijkens die omschrijving de behartiging op zich heeft genomen, bij de burgerlijke rechter een vordering in te stellen, maar dat zich op dat uitgangspunt een uitzondering voordeed. Daarbij werd van belang geacht dat de belangen die in het geding waren zich voor ‘bundeling’ leenden, maar bovendien – en dat is voor het onderwerp van dit boek van belang – dat een efficiënte rechtsbescherming tegen een dreigende aantasting van die belangen ‘niet onaanzienlijk (zou) kunnen worden bemoeilijkt’ indien een dergelijke bundeling niet mogelijk zou zijn.2 De reden daarvoor is dat de gevolgen van een aantasting van de beschermde (milieu)belangen een grote groep burgers raakt, terwijl de gevolgen van een eventuele aantasting ten aanzien van ieder van die burgers zich moeilijk laten voorzien. Een duidelijke erkenning dus van de noodzaak uit het oogpunt van rechtsbescherming om een algemeen belang-actie te kunnen instellen. Dit arrest maakt bovendien duidelijk waarom er een noodzaak is om (een collectiviteit van) burgers daartoe bevoegd te achten: het was een overheidsorgaan dat de te bundelen belangen schond, zodat niet erop kon worden gerekend dat de geschonden belangen door diezelfde overheid zouden worden beschermd.

777. Op de overwegingen in het arrest Nieuwe Meer is voortgebouwd in de zaak Kuunders/Natuur en Milieu.3 In die zaak werd door een aantal milieuorganisaties geprocedeerd tegen een varkensboer, dus niet tegen een overheidslichaam. Ook in die zaak werd evenwel de vraag aan de orde gesteld of de milieuorganisaties ontvankelijk waren in hun vorderingen bij de burgerlijke rechter. Het hof had nauw aangesloten bij de overwegingen van de Hoge Raad in het Nieuwe Meer-arrest en de overwegingen van het hof waren daarom ook volgens de Hoge Raad, juist. Opnieuw ging het hier om een algemeen belang-actie die gericht was op bescherming van het milieu en waarbij de overheid tegen de gestelde aantasting niet optrad.

778. De arresten Nieuwe Meer en Kuunders waren voorafgegaan door het LSV-arrest, waarin het ging om de vraag of de LSV, een organisatie van medisch specialisten, een voldoende belang had om namens medisch specialisten beschikkingen krachtens de prijzenwet aan te vechten. Dat belang werd aangenomen en daarbij werd mede betekenis toegekend aan het feit dat ‘het noch in het belang van de Staat, noch in het belang van de goede rechtspleging zou zijn, wanneer allerhande individuele medische specialisten omtrent de beschikkingen eigen procedures aanhangig zouden maken’. Het belang van een efficiënte rechtspleging speelde dus ook in dit arrest al een rol, maar de vraag wanneer een belangenorganisatie een algemeen belang-actie aanhangig kan maken niet.4

779. Voor de positie van de belangenorganisatie in een algemeen belang-actie is het SGP-arrest belangrijk.5 Interessant aan die zaak is onder meer dat door de Clara Wichmann-Stichting een belang werd gediend van vrouwen die dat belang zelf niet gediend wilden zien worden. Dat bracht de Staat onder meer tot de conclusie dat de Clara Wichmann-Stichting niet-ontvankelijk behoorde te worden verklaard omdat het algemeen belang van alle burgers in Nederland bij handhaving van het verbod van discriminatie op grond van geslacht niet samenviel met het veel beperktere belang van de specifieke groep vrouwen om wie het ging. Dat betoog faalde omdat de in art. 3:305a BW gestelde eis van gelijksoortigheid inhoudt dat de belangen ter bescherming waarvan de rechtsvordering strekt, zich lenen voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming ten behoeve van de belanghebbenden kan worden bevorderd. De Clara Wichmann-Stichting behartigt ingevolge haar statuten de belangen waarvoor zij in de procedure op kwam, namelijk het algemeen belang van alle burgers in Nederland bij handhaving van het grondrecht op gelijke behandeling door optreden van de Staat tegen discriminatie wegens geslacht. En omdat het de Clara Wichmann-Stichting te doen was om het handhaven van dat grondrecht, was voldaan aan de eis van gelijksoortigheid. Dat een specifieke groep vrouwen de actie van de Clara Wichmann-Stichting niet wenste, is dan niet doorslaggevend vanwege het algemene karakter van het belang van alle burgers in Nederland waarvoor wordt opgekomen.6

780. Het belang van de algemeen belang-actie is evident geworden door de Urgenda-zaak.7 Urgenda is een stichting die zich ten doel stelt transitieprocessen naar een duurzame samenleving te stimuleren en te versnellen. Zij zet zich, met andere woorden, in voor milieudoelstellingen. Urgenda heeft een bodemprocedure tegen de Staat aanhangig gemaakt die ertoe strekte dat aan de Staat een bevel zou worden gegeven om de CO2-uitstoot met een zeker percentage terug te dringen. Zij zette zich daarmee niet alleen in voor de huidige bewoners van Nederland en in andere landen, maar ook voor toekomstige bewoners van Nederland en andere landen. Rechtbank en hof wezen de vordering toe.

781. De Hoge Raad stelde voorop dat Urgenda als belangenorganisatie die op komt voor de belangen van ingezetenen van Nederland een beroep kan doen op de voor de Staat uit art. 2 en 8 EVRM voortvloeiende verplichtingen. Die belangen zijn immers voldoende gelijksoortig en lenen zich voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming ten behoeve van hen wordt bevorderd. Daaraan voegde de Hoge Raad toe dat juist bij milieubelangen de rechtsbescherming door een dergelijke bundeling van belangen bij uitstek efficiënt en effectief is. Die overweging is mede in de sleutel van art. 13 EVRM gezet.

782. Dat Urgenda als belangenorganisatie een algemeen belang-actie kon voeren, was in de procedure niet werkelijk in geschil. Uit het vonnis van de rechtbank is af te leiden dat de Staat niet betwistte dat Urgenda ontvankelijk is wanneer zij namens de huidige generatie Nederlanders opkomt tegen de emissies van broeikassen vanaf het Nederlandse grondgebied.8 Evenmin betwistte de Staat dat de reductievordering van Urgenda behoort tot de vorderingen die met art. 3:305a BW mogelijk zijn gemaakt. De Staat heeft zich bovendien gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de vraag of Urgenda ontvankelijk was voor zover zij op komt voor toekomstige generaties. De Staat stelde zich alleen op het standpunt dat Urgenda niet ontvankelijk is voor zover zij op komt voor de belangen van huidige of toekomstige generaties in andere landen. De rechtbank verwierp dat laatste betoog op grond van het feit dat Urgenda op grond van haar statuten op komt voor een belang dat de landsgrenzen naar zijn aard overschrijdt.

783. In de procedure bij het hof heeft de Staat een grief gericht tegen het oordeel dat Urgenda ook kan opkomen voor toekomstige generaties binnen Nederland en personen en toekomstige generaties buiten Nederland. Het hof heeft geoordeeld dat de Staat bij die grief geen belang had omdat de vordering van Urgenda reeds toewijsbaar was voor zover Urgenda op komt voor de huidige generatie Nederlanders, respectievelijk personen die zijn onderworpen aan de rechtsmacht van de Staat in de zin van art. 1 EVRM.9

784. Wat in ieder geval niet in geschil was (afgezien van de meer principiële vraag of de rechter zich op dat terrein mocht begeven), was het (procedurele) feit dat een belangenorganisatie door middel van een rechterlijk bevel kan afdwingen dat de Staat vergaande maatregelen neemt op een gebied dat typisch tot een algemeen belang behoort. Urgenda is daarmee het voorlopige sluitstuk van de ontwikkeling van de algemeen belang-actie tegen de overheid.10 Daarmee is niet gezegd dat vraagstukken die ook een politieke lading hebben, in volle omvang op het bordje van de civiele rechter komen te liggen. Urgenda maakt ook dat duidelijk. Ik kom daar hierna op terug.