6.9.2.3 Wijkt het Verdrag van Maastricht af van de Grondwet?

Wanneer de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 106 Gw in ogenschouw wordt genomen, is het standpunt van de regering ten tijde van de parlementaire behandeling van het Verdrag van Maastricht dat dat verdrag niet afwijkt van de Grondwet weinig verrassend.1 Nadat de Raad van State in zijn advies aangaf een nadere beschouwing over artikel 106 Gw noodzakelijk te achten, ging de regering in het nader rapport in op de achtergrond van deze bepaling.2 Die was, zoals hierboven beschreven, bij de algemene grondwetsherziening van 1983 door middel van de aanvaarding van een amendement tot stand gekomen. De regering haalde de discussie aan die toentertijd over dit amendement gevoerd was en stelde vast dat de regering destijds van oordeel was dat de invoering van een internationaal geldstelsel bij verdrag geen afwijking van de Grondwet zou inhouden. Een dergelijk verdrag zou daarom met een gewone meerderheid kunnen worden goedgekeurd. De regering vervolgde:

De memorie van toelichting stelt het als volgt:

Toch bleek deze redenering niet voor iedereen voldoende overtuigend. Zowel tijdens de hoorzitting die over het Verdrag van Maastricht werd georganiseerd als tijdens de verdere parlementaire behandeling kwam de vraag of het Verdrag van Maastricht in lijn is met de Grondwet meermaals aan de orde.5 De discussie richtte zich daarbij niet alleen op de vraag of een Europees geldstelsel een afwijking van artikel 106 Gw inhield. Ook het belang van artikel 105 Gw, waarin het begrotingsrecht van het parlement is vastgelegd, werd benadrukt. De vraag rees wat de gevolgen waren van de coördinatie van het economisch beleid voor het begrotingsrecht van het parlement.

In het verlengde hiervan wees de Raad van State in zijn advies over het Verdrag van Maastricht op de zogenoemde globale richtsnoeren die op grond van het verdrag worden vastgesteld voor het economisch beleid van de lidstaten. Deze richtsnoeren waren bedoeld om het economisch beleid van de lidstaten, dat in tegenstelling tot het monetair beleid op grond van het Verdrag van Maastricht hoofdzakelijk op nationaal niveau geregeld bleef, te coördineren. Bovendien zagen de Europese instellingen er in het kader van het multilaterale toezicht op toe dat het nationale economische beleid in overeenstemming zou zijn met de globale richtsnoeren. Indien dit niet het geval was, kon de Raad op grond van het Verdrag van Maastricht aanbevelingen richten tot de betreffende lidstaat. De Raad van State stelde in zijn advies dat deze richtsnoeren, ondanks het niet-bindende rechtskarakter ervan, door die gang van zaken de nodige dwingende werking hebben op het nationale economische beleid. Ook verschillende fracties vroegen zich af of de richtsnoeren en het multilaterale toezicht niet op gespannen voet stonden met de nationale beleidsautonomie op economisch terrein.6 De PvdA-fractie wilde specifiek van de regering een nadere uiteenzetting over de vraag ‘of er sprake is van een aantasting van het grondwettelijk recht in vrijheid te kiezen voor een economisch […] beleid.’7 Tevens vreesden verschillende fracties voor een ondermijning van de controle van het regeringsbeleid door het nationale parlement.8

Volgens de regering betekenden echter ‘noch de aanbevolen richtsnoeren, noch het multilaterale toezicht […] een formele inbreuk op de nationale beleidsautonomie op economisch terrein’.9 De nationale parlementen bleven verantwoordelijk ‘voor de controle op het feitelijke nationale macro-economische beleid’, aldus de regering.10 Ook stelde de regering:

In dit kader vestigde de regering tevens aandacht op het feit dat de EU-instellingen in het kader van de buitensporigtekortprocedure niet rechtstreeks kunnen ingrijpen in de nationale begrotingen, juist om het begrotingsrecht voor het nationale parlement te behouden.12 In reactie op het hierboven genoemde verzoek van de PvdA-fractie, stelde de regering verder:

Ook tijdens de hoorzitting nam een van de gehoorde deskundigen, VerLoren van Themaat, al dit standpunt in.14 Dat het parlement bij het vaststellen van begrotingen rekening moet houden met de uit het Unierecht voortvloeiende inhoudelijke verplichtingen was volgens hem niets nieuws. Om dit punt te illustreren, maakte hij een vergelijking met het landbouwhoofdstuk van de begroting, dat volgens hem al sinds jaren grotendeels bepaald werd door de Europese landbouwwetgeving. Het Verdrag van Maastricht maakte naar zijn oordeel dan ook geen inbreuk op het begrotingsrecht van het parlement.

Deze discussie sluit aan bij het onderscheid tussen een formele en een materiële invulling van het budgetrecht. Volgens de regering leidden de veranderde keuzemogelijkheden door dit verdrag niet tot een aantasting van het budgetrecht. Kennelijk omvat het budgetrecht in de ogen van de regering niet de keuzevrijheid van de wetgever bij het vaststellen van economisch beleid. De regering interpreteerde het budgetrecht daarmee formeel. Degenen die meer nadruk legden op de (verminderde) zeggenschap van het parlement bij het vaststellen van begrotingen, hanteerden een meer materiële benadering.

De vraag of het Verdrag van Maastricht in strijd is met de Grondwet speelde ook een rol bij de behandeling van de goedkeuringswet in de Eerste Kamer.15 De regering herhaalde daar vooral haar eerdere standpunten. Wel voegde zij met betrekking tot de discussie over artikel 106 Gw (‘De wet regelt het geldstelsel’) een punt toe over de grondwettelijke delegatieterminologie. De regering stelde dat de delegatieterminologie ‘uitsluitend betrekking [heeft] op een competentieverdeling binnen de nationale verhoudingen waardoor het vereiste niveau van regelgeving op bepaalde terreinen wordt vastgelegd’.16 Deze opvatting sluit aan bij het idee dat bepalingen uit de Grondwet slechts betrekking hebben op de nationale rechtssfeer.17 Zoals Fleuren beschrijft, duidt een grondwettelijk voorschrift dat een bepaald onderwerp ter regeling opdraagt aan de formele wetgever (zoals het geldstelsel), slechts aan dat autonome lagere wetgevers op dat terrein onbevoegd zijn.18 Een verdrag kan op grond van deze zienswijze echter zonder meer regelingen bevatten over dat onderwerp, zonder dat er strijd optreedt met de Grondwet.19

Ook in de literatuur werd gediscussieerd over de vraag of het Verdrag van Maastricht afweek van de Grondwet, waarnaar de parlementaire behandeling met enige regelmaat verwijst.20 De gelijkenissen tussen de discussie in de juridische literatuur en de parlementaire behandeling zijn groot. De discussies spitsten zich toe op dezelfde aspecten. Daarnaast zijn zowel in de literatuur als bij de parlementaire behandeling degenen die zich op het standpunt stellen dat er sprake is van afwijken van de Grondwet, in de minderheid.

Uiteindelijk stemde zoals gezegd zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer een overgrote meerderheid voor het Verdrag van Maastricht. Ondanks de conclusie dat er van een afwijking van de Grondwet geen sprake was, werd het verdrag met meer dan twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen aangenomen.21 Ook al zou een meerderheid in beide Kamers overtuigd geraakt zijn van de stelling dat het verdrag afwijkt van de Grondwet, en zou de procedure van artikel 91, derde lid, Gw toegepast zijn, dan zou dit achteraf bezien dus niet in de weg hebben gestaan aan de goedkeuring van het verdrag.

Overigens speelde de discussie over afwijken van de Grondwet in het kader van Europese integratie niet voor het eerst bij het Verdrag van Maastricht. Ook naar aanleiding van de goedkeuring van het EGKS-verdrag en het EDG-verdrag kwam de vraag aan bod of die verdragen wel in overeenstemming waren met de Grondwet. Bij het EGKS-verdrag ging het met name om de oprichting van het Hof van Justitie, en om de vraag of hiermee niet werd afgeweken van de bepalingen uit de Grondwet die gaan over de bevoegdheid en de aanwijzing van nationale rechters. Zowel de regering als een meerderheid in beide Kamers oordeelde toen dat van een afwijking van de Grondwet geen sprake was.22 De discussie over het EDG-verdrag spitste zich toe op de vraag in hoeverre Nederlanders op grond van de bepalingen uit de Grondwet verplicht konden worden om te dienen in een Europees leger.23 De goedkeuring van dit verdrag is een van de weinige voorbeelden waarbij de bijzondere procedure daadwerkelijk gevolgd is. Goedkeuring werd verleend, maar het verdrag is, zoals hiervoor kort aan de orde kwam, nooit in werking getreden.24