II.4.2.7 Conclusies

Ondanks de huidige mogelijkheid om rechtstreeks beroep in te stellen, blijft de bezwaar-schriftprocedure onverminderd van belang als bestuursrechtelijke voorziening van rechtsbescherming en verlengde besluitvorming. Het ziet er immers niet naar uit dat van het rechtstreeks beroep in de toekomst dermate veel gebruik zal worden gemaakt dat de het doorlopen van de bezwaarschriftprocedure langzaamaan een uitzondering zal worden. De bezwaarschriftprocedure als bestuurlijke voorprocedure lijkt nog voldoende toegevoegde waarde te hebben en vormt nog steeds de belangrijkste bestuurlijke voorprocedure. De procedure heeft in algemene zin vier functies: de rechtsbeschermingsfunctie, filterfunctie, leerfunctie en verduidelijkingsfunctie. Uit de omstandigheid dat de bezwaarschriftprocedure nog steeds de belangrijkste voorprocedure is die in de meeste gevallen ook gevolgd wordt, kan afgeleid worden dat de vier functies die aan de bezwaarschriftprocedure worden toegekend nog steeds als waardevol worden ervaren door zowel de belanghebbende als het bestuursorgaan. De bestuursrechters zien eveneens een toegevoegde waarde, aangezien zij ervoor waken dat niet al te lichtvaardig gebruik wordt gemaakt van de prorogatiemogelijkheid. De vier functies van de bezwaarschriftprocedure vallen te herleiden tot het tweeledige karakter van die procedure, rechtsbescherming en verlengde besluitvorming. De verduidelijkingsfunctie en de filterfunctie kunnen worden afgeleid van de rechtsbeschermingsfunctie en maken duidelijk dat de bestuurlijke voorprocedures en de procedure bij de bestuursrechter in elkaars verlengde liggen. De leerfunctie valt vooral te herleiden tot het verlengde besluitvormingskarakter, in de zin dat er een mogelijkheid tot foutenherstel bestaat.

Rechtsbescherming en verlengde besluitvorming zijn echter geen twee aan elkaar tegengestelde uitgangspunten. Er is veeleer sprake van twee verschillende perspectieven. Vanuit het perspectief van de belanghebbende burger is de bezwaarschriftprocedure een rechtsbeschermingsvoorziening waarmee een besluit aangetast kan worden. Vanuit het perspectief van het bestuur vormt de bezwaarschriftprocedure daarentegen een mogelijkheid om fouten in de besluitvorming te herstellen en een zorgvuldiger besluit te nemen.

De rechtsbeschermingsfunctie van de bezwaarschriftprocedure valt tot op zekere hoogte te vergelijken met de rechtsbeschermingsfunctie die aan bestuursrechtspraak wordt toegekend. In bezwaar vindt in een groot aantal gevallen een rechtmatigheidstoetsing en beslechting van een rechtsgeschil plaats, evenals het geval is bij bestuursrechtspraak. Rechtsbescherming en bestuursrechtspraak vallen niet samen. Rechtsbescherming kan ook geboden worden door andere organen dan de onafhankelijke rechter en kan meer omvatten dan een rechtmatigheidstoetsing. Rechtsbescherming in ruime zin omvat ook de heroverweging van beleidsaspecten. In de gevallen waarin het bestuur geen gebonden bevoegdheid uitoefent, maar een discretionaire bevoegdheid kan er derhalve door de volledige heroverweging sprake zijn van meer rechtsbescherming. Het begrip rechtsbescherming wordt in dit onderzoek ingevuld als het bindend beslechten van rechtsgeschillen tussen burger en bestuur over de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid waardoor rechten of belangen van die burger geraakt worden in een behoorlijke en effectieve procedure.

Het verlengde besluitvormingskarakter komt tot uitdrukking in twee aspecten. Allereerst omdat er in de bezwaarschriftprocedure herstel van fouten plaatsvindt die in de primaire besluitvormingsfase door het bestuursorgaan gemaakt zijn. Het andere aspect waarin het verlengde besluitvormingskarakter naar voren komt, is de volledige heroverweging, met inbegrip van beleidsaspecten, die in de bezwaarschriftprocedure moet plaatsvinden. In hoeverre er sprake is van volledige heroverweging en waaruit de heroverweging bestaat, wordt in de volgende paragraaf onderzocht.

De aard van de bevoegdheid die in primo wordt uitgeoefend is van belang voor beide functies. In beschikkingenfabrieken, waar veelal meer gebonden besluitvorming plaatsvindt, vertoont de werkzaamheid van het bestuur gelijkenis met die van de bestuursrechter. Er vindt, ook in de bestuurlijke voorprocedures, een heroverweging plaats die lijkt op de rechtmatigheidstoetsing die de bestuursrechter verricht. De begrippen rechtmatigheidstoetsing en rechtsbescherming vallen hier samen. Er is sprake van verlengde besluitvorming die tot uitdrukking komt in het herstel van fouten en een meer zorgvuldige besluitvorming. In beschikkingenateliers, waar veelal meer discretionaire bevoegdheden worden uitgeoefend, kan het bestuur meer rechtsbescherming bieden door de beleidsmatige heroverweging. In de praktijk blijkt dat niet altijd te gebeuren, omdat er adviescommissies worden ingesteld die zich richten op rechtmatigheidsaspecten. Ook in die gevallen zijn er derhalve gelijkenissen met de werkzaamheid van de bestuursrechter en verkrijgt de procedure meer contradictoire trekken. Tegelijkertijd vormt het bestuurlijke element in de heroverweging, de beleidsmatige aspecten, in beschikkingenateliers vanuit het perspectief van het bestuur het verlengde besluitvormingskarakter.