8.4.2 Beschouwingen

In aansluiting op de verkenning aangaande sancties en sanctiemogelijkheden in hoofdstuk zes is in hoofdstuk zeven de vraag naar de onderlinge afstemming van sancties en sanctioneringsmogelijkheden, beantwoord. Hiertoe is eerst stilgestaan bij de beoordeling van de afzonderlijke sancties en sanctioneringsmogelijkheden.

In dat licht is in het bijzonder stilgestaan bij het jurisprudentiële kader dat hoort bij het aanmerken van een sanctie als straf (nationale context), en als penalty (in de zin van art. 7 EVRM) en bij het aanmerken van het opleggen van een sanctie als criminal charge in de zin van art. 6 EVRM.1 Het Europese toetskader ten aanzien van het aanmerken van het opleggen van sancties als criminal charge is in dit onderzoek als uitgangspunt genomen. Het ne bis in idem-beginsel als neergelegd in art. 68 WvSr beoogt (immers) dubbele vervolging van eenzelfde feit te voorkomen. Daarbij past de kanttekening dat het ne bis in idem-beginsel als bedoeld in art. 4 7^de Protocol EVRM en art. 50 EU-Handvest niet alleen dubbele vervolging (ne bis vexari), maar ook dubbele bestraffing verbieden (ne bis puniri). Niet alleen is het stapelen met criminal charges (als bedoeld in art. 6 EVRM) dus uit den boze, ook mogen penaltys (als bedoeld in art. 7 EVRM) niet doubleren. Als een sanctie is opgelegd in een procedure die het criminal charge-label heeft, dan is dit overigens een belangrijke indicatie voor het aanmerken van de betreffende sanctie als penalty.

Een voorbeeld van de moeilijkheid die samenhangt met de onderling verweven begrippen biedt de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. In de nationale context is dit een maatregel, en geen straf, terwijl deze maatregel wel in het Wetboek van Strafrecht is opgenomen en de ontnemingsprocedure gereguleerd wordt door het Wetboek van Strafvordering. De ontnemingsmaatregel is naar nationale maatstaven geen straf, maar het is wel een penalty als bedoeld in art. 7 EVRM en de opleggingsprocedure behelst volgens de Hoge Raad een criminal charge in de zin van art. 6 EVRM.2

Het EHRM heeft bij de invulling van het criminal charge-begrip uitdrukkelijk te kennen gegeven dat de nationale kwalificatie als straf niet doorslaggevend is. Het criminal charge-begrip is met andere woorden autonoom.3

Nadat de verschillende sanctioneringsmogelijkheden ten aanzien van fiscale fraude op hun criminal charge-karakter waren beoordeeld, luidde de conclusie dat de kwalificatie van een sanctie(procedure) als zodanig niet altijd eenvoudig is. Het is met andere woorden soms lastig sanctiemodaliteiten adequaat te typeren, terwijl dit wel belangrijk is in verband met de (juiste) toepassing van het ne bis in idem-beginsel. De Hoge Raad gaf in het asp.-arrest van 3 maart 2015 (echter) een opening om via de beginselen van een behoorlijke procesorde tot een schending van het beginsel van ne bis in idem te concluderen, zonder de aan de orde zijnde maatregelen op hun criminal charge-karakter te beoordelen. Van belang is dat de Hoge Raad nadrukkelijk aangaf dat dit een uitzonderlijke situatie betrof.4

Een tweede conclusie in de sfeer van de vraag naar adequate onderlinge afstemming binnen de sanctionering van fiscale fraude luidde dat het fiscale sanctiearsenaal veel op elkaar lijkende sancties kent, vooral in de vermogenssfeer. In de tweede plaats in hoofdstuk zeven dan ook stilgestaan bij deze sancties, en bezien is in hoeverre deze van elkaar verschillen. De bestuurlijke boete, de strafrechtelijke boete, de ontnemingsmaatregel, de dwangsom en de verbeurdverklaring treffen bijvoorbeeld allemaal het vermogen van belastingplichtige. Het feit dat er veel verschillende sancties bestaan – zowel op het niveau van wettelijke regeling als op het niveau van (vaak onderling ook nog eens combineerbare) toepassing in concrete gevallen van fiscale fraude – die, net weer even onderling verschillend, toch allemaal het vermogen van de belastingplichtige (be)treffen, is niet bevorderlijk voor de voorzienbaarheid van bestraffing van fiscale fraude. Daarmee is immers is niet in alle gevallen duidelijk wanneer voor de ene sanctie en wanneer voor de andere sanctie moet of mag worden gekozen. Ook is de meerwaarde van een aantal van de genoemde verschillende sancties niet duidelijk gebleken. In het kader van onderlinge afstemming is een grote hoeveelheid aan soortgelijke vermogenssancties niet gunstig. Wanneer een sanctie geen criminal charge-predicaat heeft, mag er immers mee worden ‘gestapeld’ en als sancties soortgelijk zijn, maar de ene sanctie wordt niet als criminal charge gezien en de andere sanctie wel, dan kunnen anti-cumulatiebepalingen ontweken worden door te kiezen voor de als eerst genoemde sanctie. Zowel in het licht van voorzienbaarheid van bestraffing als in het licht van het voorkomen van diverse vormen van ongeoorloofde samenloop zijn vele op elkaar lijkende sancties kortom niet wenselijk.5

Binnen het thema van sanctionering zoals dat in de hoofdstukken zes en zeven ten behoeve van dit onderzoek in kaart is gebracht, is niet alleen gekeken naar de kwalificatie van afzonderlijke sancties (als criminal charge), of naar de onderlinge meerwaarde/verhouding van sancties. Ook is – op de derde plaats in hoofdstuk zeven – de manier waarop bestraffende procedures waarbinnen deze sancties kunnen worden opgelegd, bezien. In het licht van de regulering van cumulatie van bestraffende procedures is gebleken dat het una via-beginsel kan worden genuanceerd. Aanleiding tot deze conclusie geven enkele recente arresten van het EHRM en het HvJ EU. Ofschoon het nationale una via-systeem tot voorzienbaarheid leidt (er wordt immers verplicht en exclusief gekozen tussen bestuursrecht of strafrecht), is het in het kader van de beoordeling van de houdbaarheid van het systeem van sanctionering aangewezen om de voorwaarden voor de mogelijkheden die het EHRM en het HvJ EU tot een nuancering van dit beginsel bieden, te belichten.6

Concreet moet op de volgende punten worden bezien of aanbevelingen nodig zijn en zo ja hoe die dan moeten luiden: