4.3.6.6 Tussenconclusie

Wanneer lidstaten in financiële moeilijkheden (dreigen te) komen worden de lidstaten onderworpen aan een regime van verscherpt toezicht. Dit toezicht wordt beheerst door een complex systeem van regels in het kader van het internationale recht (het ESM), het EU-recht, of een combinatie van beide.1

Wat betekent het nu voor de inhoudelijke en procedurele verplichtingen van de lidstaat als deze onderworpen wordt aan het regime van verscherpt toezicht in het kader van het EU-recht? Dit betekent dat aan de lidstaten kan worden gevraagd om in samenspraak met de Commissie maatregelen te nemen ter voorkoming van de financiële instabiliteit, dat de Commissie bevoegd is om toezichtmissies uit te voeren naar de lidstaten en de lidstaten om specifieke informatie kan worden gevraagd. De lidstaat moet bovendien voldoen aan verscherpte rapportageverplichtingen. De Commissie speelt een grote rol bij het activeren en uitoefenen van dit toezicht, net als de ECB die met name een grote rol speelt bij het uitoefenen van het toezicht. De Commissie kan, zonder dat er een besluit van de Raad nodig is, besluiten een lidstaat onder verscherpt toezicht te plaatsen. Als de lidstaat een beroep doet op anticiperende bijstand uit het ESM, wordt er automatisch een regime van verscherpt toezicht geactiveerd. Als vervolgens de Commissie op grond het verscherpte toezicht van oordeel is dat er concrete verdergaande maatregelen dienen te worden genomen is er wel een besluit van de Raad nodig. Deze beslist met een gekwalificeerde meerderheid of er een aanbeveling aan de lidstaat wordt gericht tot het nemen van preventieve anticiperende maatregelen of tot het opstellen van een ontwerp van een macro-economisch aanpassingsprogramma. Monitoring vindt regelmatig plaats door de Commissie en brengt hiervan vierjaarlijks verslag uit aan onder andere het Europees Parlement.

In het geval een lidstaat financiële bijstand vraagt aan een van de lidstaten, derde landen, het IMF, of een lening aanvraagt in het kader van het ESM, leidt dit tot een nog verdergaande controle van het nationaal economisch en begrotingsbeleid dan het geval is in het kader van het verscherpte toezicht.

De lidstaat moet dan namelijk in samenspraak met de Commissie een macro-economisch aanpassingsprogramma opstellen waarin beleidsmaatregelen zijn neergelegd die moeten worden doorgevoerd in ruil voor financiële bijstand. Bij het opstellen en monitoren van het macro-economisch aanpassingsprogramma spelen de Commissie en de ECB een grote rol. Het macro-economisch aanpassingsprogramma moet worden goedgekeurd door de Raad met een gekwalificeerde meerderheid. De Commissie monitort de voortgang en de lidstaat moet daarvoor de gevraagde informatie overleggen. De lidstaat is in dit geval wel uitgezonderd van bijna alle rapportageverplichtingen zoals die voortvloeien uit de multilaterale toezichtprocedure. Ook als de lidstaat het programma heeft afgerond en de nodige maatregelen heeft doorgevoerd is het nog steeds onderworpen aan het verscherpte toezicht van de Commissie in het kader van het post-programmatoezicht als de lidstaat niet minimaal 75% van de bijstand heeft terugbetaald.

Wat zijn dan vervolgens de procedurele en inhoudelijke eisen die het ESM stelt aan de lidstaat die financiële bijstand ontvangt? Als een lidstaat een beroep doet op het ESM voor steun, in welke vorm dan ook, moet er een memorandum van overeenstemming en een financiële bijstandsovereenkomst op worden gesteld tussen het ESM en de betreffende lidstaat. In het memorandum worden voorwaarden neergelegd op basis waarvan de steun wordt verstrekt. De Commissie en de ECB en, waar nodig, het IMF spelen ook in het kader van het ESM een grote rol in het onderhandelen en vaststellen van het memorandum. Dit is opmerkelijk gelet op het feit dat het ESM-verdrag een intergouvernementeel verdrag is. Het memorandum dient uiteindelijk te worden goedgekeurd door de raad van gouverneurs. Als de lidstaat een lening ontvangt moet de lidstaat in overleg met de Commissie bovendien een macro-economisch aanpassingsprogramma opstellen, dat deel uitmaakt van het memorandum en volledig in overeenstemming is met het memorandum. Deze bepaling is overgenomen in het EU-recht dat bepaalt dat als een lidstaat een lening ontvangt uit het ESM de lidstaat een macro-economisch aanpassingsprogramma opstelt. De inhoudelijke maatregelen die de lidstaat moet uitvoeren in het kader van het ESM beogen, gelet op de Pringle-uitspraak, verder te gaan dan de aanbevelingen die in het kader van het multilaterale toezicht aan de lidstaat zijn gericht. Wanneer een lidstaat dus financiële steun ontvangt uit het ESM wordt de lidstaat onderworpen aan zeer strenge voorwaarden, deze strikte conditionaliteit is het meest vergaand als het een lening betreft aan de lidstaat.

De verhouding tussen het memorandum van overeenstemming en het macro-economisch aanpassingsprogramma is complex. Het memorandum van overeenstemming zal eerst worden onderhandeld tussen de lidstaat en de Troika, waarna er een macro-economisch aanpassingsprogramma wordt opgesteld door de lidstaat, in samenspraak met de Commissie, wat vervolgens dient te worden goedgekeurd door de Raad. En in het geval van het memorandum zal het moeten worden goedgekeurd door de raad van gouverneurs.

De maatregelen zoals neergelegd in het memorandum en het macro-economisch aanpassingsprogramma kunnen aanzienlijke herverdelende effecten hebben. Opmerkelijk is dan ook dat de rechtsbescherming in het kader van het ESM beperkt is en het parlement van de betreffende lidstaat tot nu toe weinig betrokken is geweest bij de opstelling van de voorwaarden. Noch het Europees Parlement, noch het nationale parlement van de betrokken lidstaat die financiële steun ontvangt heeft een rol gekregen in het ESM-verdrag.2 Ook heeft het nationale parlement geen rol gekregen in het EU-recht met betrekking tot het opstellen van het macro-economisch aanpassingsprogramma. De betrokkenheid van het nationale parlement bij het opstellen van de voorwaarden voor het verlenen van de steun zal dan ook volgens de nationale procedures plaats moeten vinden. (Beslissende) betrokkenheid van het nationale parlement zal de facto echter moeilijk te realiseren zijn, onder andere omdat de onderhandelingen in een kleine kring plaatsvinden en onder vaak aanzienlijke tijdsdruk. Het Europees Parlement en de sociale partners en maatschappelijke organisaties hebben in het EU-recht wel een beperkte rol gekregen ten aanzien van de opstelling van het macro-economisch aanpassingsprogramma. Ze kunnen worden gehoord en worden geïnformeerd, maar kunnen niet deelnemen aan de besluitvorming. Verder speelt zowel het Europees Parlement als het nationale parlement in het kader van het EU-recht met betrekking tot het macro-economisch aanpassingsprogramma en het verscherpte toezicht alleen achteraf een beperkte rol, als het programma al is vastgesteld en als al is besloten om een lidstaat onder verscherpt toezicht te plaatsen. Bovendien hebben het Europees Parlement en het nationale parlement niet de bevoegdheid gekregen om beslissingen nemen, maar kunnen zij enkel in dialoog treden met de betreffende instellingen over de uitvoering van het toezicht.3