IV.5.5.4 Relativiteit bij schenden van wettelijke plicht

Bij de onrechtmatigheidsgrond ‘strijd met een wettelijke plicht’ speelt het relativiteitsvereiste een belangrijke rol.1 Dit vereiste legt een normatief verband tussen de normschending en het geschonden belang.2 Daarnaast wordt het relativiteitsvereiste een instrumentele functie toegedicht: namelijk als correctiemechanisme om excessieve aansprakelijkheid te voorkomen.3 Het zorgt ervoor dat niet iedereen die ten gevolge van een toerekenbare normschending schade heeft geleden een schadevergoeding kan vorderen, maar alleen de personen (of specifieker: de schadesoorten, ontstaanswijzen en personen) die zijn aangewezen door de norm.

Volgens vaste jurisprudentie moet op basis van het doel en de strekking van het voorschrift worden onderzocht welke schade, welke ontstaanswijzen van schade en welke personen worden beschermd.7 Voor het vaststellen van het doel en de strekking van een wettelijk voorschrift kan onder meer worden gekeken naar de inhoud van de wettelijke bepaling zelf, de plaats van de wettelijke bepaling, en naar de parlementaire geschiedenis. Wanneer de wetgever met een wettelijk voorschrift de belangen van een bepaalde groep beoogt te beschermen, is het niet nodig om – zoals bij een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm – vast te stellen dat de dader bedacht was of behoorde te zijn op de belangen van de benadeelde.8

Milieunormen uit wettelijke voorschriften zijn in ieder geval gericht op het voorkomen en beperken van milieuaantasting, en daarmee op de bescherming van het algemene milieubelang. Bauw en Brans wijzen erop dat het relativiteitsvereiste voor een belangenorganisatie die opkomt voor het betreffende milieubelang weinig problemen oplevert.9 Daarnaast bestaat de mogelijkheid om middels een collectieve actie in de zin van artikel 3:305a BW in rechte op te komen voor milieubelangen.10 De schending van milieunormen is in beginsel onrechtmatig jegens milieuorganisaties die zich de betreffende belangen aantrekken, en jegens degenen die door middel van een collectieve actie (in de zin van artikel 3:305a BW) opkomen voor de betreffende belangen.

In het kader van de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden, zijn er verschillende situaties denkbaar waarin het relativiteitsvereiste in de weg kan staan aan de aansprakelijkheid. Hierbij kan worden gedacht aan een situatie waarin de eisende milieubelangenorganisatie of 3:305a BW-organisatie opkomt voor een ander milieubelang dan het belang dat wordt beschermd door de geschonden milieunorm.

Daarnaast kan relativiteit een obstakel vormen wanneer individuele eisers de leidinggevende aansprakelijk stellen voor een milieuovertreding in verband met een individueel belang. Als een bos wordt omgehakt, is dit bijvoorbeeld niet onrechtmatig jegens een persoon die incidenteel de randstad ontvlucht om een wandeling te kunnen maken in dit bos. Deze individuele eiser kan het relativiteitsvereiste overigens niet omzeilen door een beroep te doen op het algemene belang bij het behoud van bossen, want natuurlijke personen kunnen in rechte alleen opkomen voor eigen belangen.12

Het antwoord op de vraag wie door milieuvoorschriften worden beschermd is niet in zijn algemeenheid te geven. Het beschermingsbereik verschilt per norm. Ter verduidelijking van de werking van het relativiteitsvereiste in het milieuprivaatrecht, bespreek ik hierna het beschermingsbereik van enkele milieuvoorschriften.14

Sommige milieuvoorschriften zijn primair gericht op de bescherming van personen en goederen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan artikelen 173a en 173b Sr, die verbieden om opzettelijk (173a Sr) of culpoos (173b Sr) wederrechtelijk een stof op of in de bodem, in de lucht of in het oppervlaktewater te brengen waardoor gevaar voor de openbare gezondheid of levensgevaar te duchten is. Uit de delictsomschrijving kan worden opgemaakt dat dit artikel in ieder geval personen beoogt te beschermen tegen gezondheidsschade (of overlijdensrisico) ten gevolge van de normschending. Uit de plaatsing van deze artikelen in Titel VII ‘Misdrijven waardoor de algemene veiligheid van personen of goederen wordt in gevaar gebracht’ kan worden afgeleid dat schade aan goederen ook valt onder het beschermingsbereik van deze norm.

Andere milieuvoorschriften zijn juist specifiek gericht op de bescherming van bepaalde milieubelangen en bescherming van personen en bedrijven is een bijkomstigheid of zelfs niet beoogd. Neem bijvoorbeeld de Wet natuurbescherming (Wnb): zoals de naam doet vermoeden strekken veel bepalingen uit deze wet in de eerste plaats tot de bescherming van natuurgebieden en planten- en diersoorten. Zo overwoog de Afdeling recentelijk nog dat bepalingen in de Wnb (over de beoordeling van projecten die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied) “strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden”.15

In beginsel kan een natuurlijke persoon niet in rechte opkomen voor deze natuurwaarden. Slechts in bepaalde gevallen is de bescherming van natuurgebieden, plant- en diersoorten dusdanig verweven met individuele belangen van personen bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, dat zij toch worden beschermd door de Natuurbeschermingswet.16 Waarover de Afdeling:17

Uit de jurisprudentie over deze Wnb bepalingen blijkt dat met name afstand een belangrijke factor is. Zo werd een appellant die op 25 meter afstand van een Natura 2000-gebied woonde wel beschermd door bepalingen van soortenbeschermingsbepalingen Wnb, maar appellanten die op 126 meter afstand of meer woonden niet.18 In bestuursrechtelijke kringen wordt dan ook aangenomen dat alleen directe omwonenden een beroep kunnen doen op de bepalingen uit Hoofdstuk 3 Wnb wanneer door een ontheffing hun woon- en leefomgeving wordt aangetast.19

De soortenbeschermingsbepalingen van de Wnb strekken niet tot bescherming van bedrijfseconomische belangen, maar voor bedrijven kunnen ook uitzonderingen worden gemaakt wanneer hun belangen nauw verweven zijn met het algemeen belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het betrokken Natura 2000-gebied.20 Naast de afstand van het bedrijf tot het natuurgebied speelt de aard van bedrijvigheden een belangrijke rol bij de beoordeling of een bedrijfsbelang wordt beschermd. De jurisprudentie hieromtrent is casuïstisch te noemen. Voor een overzicht van uitspraken verwijs ik daarom naar het overzichtsarrest Twiske Zuid-arrest. 21

De ene Wnb-bepaling is de andere niet, dus per norm zal moeten worden bezien of de belangen van de eiser in kwestie worden beschermd. De Wet natuurbescherming combineert veel verschillende wettelijke regelingen en implementeert diverse richtlijnen, en niet al die regelingen en richtlijnen zien uitsluitend of zelfs specifiek op de bescherming van de natuur. Zo ziet de regeling voor soortenbescherming ook op de regulering van jacht en de handel in dode en levende dieren, en de regelingen van de Natuurschoonwet 1928 die ook zijn opgegaan in de Nbw, beogen bijvoorbeeld de instandhouding van landgoederen te bevorderen door eigenaren fiscale voordelen te verschaffen.

Veel milieunormen die belangrijk zijn voor milieubelastende activiteiten in bedrijfscontext zijn opgenomen in de Wet milieubeheer. Blijkens artikel 1.1 lid 2 sub a Wm maakt het belang van de bescherming van mensen deel uit van het milieubelang. Wm-regels lijken daarom in beginsel ook te strekken tot de bescherming van natuurlijke personen die opkomen voor een eigen belang, bijvoorbeeld een gezondheidsbelang of leefbaarheid van de omgeving.22 Per geval zal nog wel moeten worden beoordeeld of de specifieke schadesoort en ontstaanswijze valt binnen het beschermingsbereik van de betreffende Wm-bepaling.

Voor de milieuaansprakelijkheid van een leidinggevende zal moeten worden onderzocht of de eiser wordt beschermd door de milieunorm die is geschonden door de leidinggevende. Dit verschilt per norm, en dit proefschrift is niet de plaats om een uitputtend overzicht te geven. Voor meer informatie over het beschermingsbereik van diverse milieuvoorschriften, verwijs ik opnieuw door naar het overzichtsarrest ‘Twiske Zuid’.24