2.5.a Inhoudelijke en vrije verlofstelstelsels

Het lijkt mij wenselijk dat het begrip verlofstelsel in gebruik blijft en dat een definitie van dat begrip de relevante materie zo veel mogelijk afdekt, zowel de definities uit de literatuur als de gegevens over het positieve recht. Voorts moet de definitie recht doen aan het woorddeel ´stelsel´, dat erop wijst dat een verlofstelsel een geheel is van verschillende onderdelen.

Gelet op deze verlangens ten aanzien van een definitie van het woord verlofstelsel, denk ik dat het wenselijk is dit woord als een homoniem te gaan beschouwen, dat wil zeggen een woord met (enigszins) verschillende betekenissen. Zoals het woord ‘bank’ op zowel op een zitmeubel als op een financiële instelling duidt,1 zo duidt het woord verlofstelsel volgens mij op zowel inhoudelijke als vrije verlofstelsels. Inhoudelijke en vrije verlofstelsels worden elk gekenmerkt door een specifiek criterium voor beslissing op een beroepsspecifieke voorvraag in combinatie met een bijzondere wijze van onderzoek daarnaar. Deze voorlopige definitie vergt enige toelichting. In plaats van direct de focus te leggen op het verlofstelsel als samenstel van bij elkaar horende onderdelen, is het nuttig eerst meer concreet de samenstellende onderdelen van dat begrip te behandelen.

In de hierboven gegeven voorlopige definitie wordt in een verlofstelsel niet beslist over de behandeling of inhoudelijke beoordeling van een beroep, maar over de vraag welke beslissing op het beroep zal worden gegeven. In mijn definitie van een verlofstelsel wordt dus beslist op een beroepsspecifieke voorvraag. Weliswaar worden verlofstelsels in de literatuur vaak omschreven in termen van ‘behandeling’, maar niet helemaal duidelijk is wat daaronder wordt verstaan en of gebruik van dit begrip wel zinvol is.2 Hetzelfde geldt voor een definitie in termen van ‘beoordeling’.3 Een helder anker voor definiëring van het begrip verlofstelsel is daarom volgens mij de beslissing op het beroep. Waar hierna wordt gesproken over ‘toegang tot beroep’, wordt daarom gedoeld op de beroepsspecifieke voorvragen. Als een beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard of de beroepsrechter zich onbevoegd verklaart ten aanzien van het beroep, heeft de insteller van het beroep geen toegang tot beroep gehad – en vice versa. Voor de leesbaarheid spreek ik soms ook van ontvankelijkheid van het beroep (in ruime zin).

Voor juist begrip van de hier voorgestelde definities van de term verlofstelsels moet verder onderscheid worden gemaakt tussen inhoudelijke, vrije en afgescheiden toegangsbeoordeling. Deze drie vormen of aspecten van toegangsbeoordeling kunnen worden gedestilleerd uit de in paragraaf 3 en in het positieve recht gegeven of gebruikte omschrijvingen van een verlofstelsel. Van een afstand bezien zijn de definities uit paragraaf 3 volgens mij namelijk vooral geconcentreerd op drie polen: de vraag of (i) de toegang tot beroep mede wordt beoordeeld op grond van een prognose van de slagingskans van het beroep; (ii) de toegang tot beroep discretionair of volgens beoordelingsvrije criteria wordt beoordeeld; en (iii) de toegang tot beroep wordt behandeld of onderzocht binnen een afgescheiden procedureel kader. Op deze aspecten wordt hieronder verder ingegaan, maar eerst kan het begrip verlofstelsel nu iets preciezer worden gedefinieerd.

In dit boek wordt het woord ‘verlofstelsel’ als homoniem beschouwd. Het woord duidt volgens mij op twee concepten, namelijk op zowel inhoudelijke verlofstelsels als op vrije verlofstelsels. In (i) een inhoudelijk verlofstelsel wordt binnen een afgescheiden procedureel kader beslist over de ontvankelijkheid van het beroep op grond van een prognose over de slagingskans van het beroep. In (ii) een vrij verlofstelsel wordt binnen een afgescheiden procedureel kader beslist over de ontvankelijkheid van het beroep op grond van een discretionair of beoordelingsvrij criterium. Een inhoudelijk verlofstelsel combineert dus inhoudelijke met afgescheiden toegangsbeoordeling. Een vrij verlofstelsel combineert vrije met afgescheiden toegangsbeoordeling. Hierna worden deze inhoudelijke, vrije en afgescheiden aspecten van toegangsbeoordeling achtereenvolgens verduidelijkt.