Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/2.2:2.2 Ambtelijke bijstand in historisch perspectief

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/2.2

2.2 Ambtelijke bijstand in historisch perspectief

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Tot de Franse tijd (de stichting van de Bataafse republiek in 1795) is er geen sprake van een (uniforme) gemeentelijke structuur in Nederland. Het grootste deel van het huidige Nederland maakt deel uit van de Republiek der Verenigde Nederlanden (1579-1795). In deze republiek hebben de steden – er werden ongeveer 80 steden als zodanig erkend – een vrijwel zelfstandige positie. In de gewestelijke Staten hebben de steden een zwaardere stem dan de andere leden of standen.1 In staatsrechtelijk opzicht kent het platteland geen staatsrechtelijke bevoegdheid.2 Het wordt in de gewestelijke staten aanvankelijk vertegenwoordigd door de adel, maar de bewoners kunnen op de inbreng van deze adellijke afgevaardigden geen invloed uitoefenen. Als de plaats van de adel in de staten vervalt, wordt de stem van het platteland ook formeel niet meer gehoord. Alle macht ligt dus bij de steden.

Naar het Franse voorbeeld wordt de invloed van het platteland onder de Bataafse republiek (1795-1806) beduidend groter. De Staatsregeling van 1798 is sterk centralistisch, waarbij de steden en het platteland worden gelijkgeschakeld. In feite krijgen ze allebei even weinig te zeggen. Ze worden ‘administratieve lichamen, ondergeschikt en verantwoordelijk aan het uitvoerend bewind’.3 In 1801 komt alweer een nieuwe Staatsregeling, die korte metten maakt met de centralisatie en de gemeenten de mogelijkheid geeft om – met goedkeuring van het departementale bestuur – een eigen bestuursinrichting te kiezen. In deze regeling werd nadrukkelijk aandacht besteed aan de positie van de secretaris. In de ‘instructie voor de gemeentebesturen’ werd de secretaris genoemd ‘als door elk gemeentebestuur ten spoedigste te benoemen, terwijl een aantal artikelen de contouren van zijn functie schetsten’.4

Dit wordt alweer snel tenietgedaan in de constitutie van het Koninkrijk Holland (1806-1810), waarin bepaald wordt dat er wetgeving moet komen rondom de inrichting van gemeentebesturen. Het sterk centralistische karakter van deze wet laat echter van de zelfstandigheid van de gemeenten weinig over.

Na de inlijving bij Frankrijk (1810-1813) wordt de zeer centralistische Franse Gemeentewet in Nederland van kracht. De burgemeester is ondergeschikt aan het centrale gezag en de gemeenteraad heeft slechts een adviserende bevoegdheid aan de burgemeester.

Vanaf het ontstaan van het Koninkrijk der Nederlanden geeft de Grondwet van 1815 inhoud aan de nieuwe staatsinrichting. Wat betreft de gemeenten wordt het oude verschil tussen stad en platteland weer in ere hersteld. Zowel stedelijke als plattelandsgemeenten kunnen hun eigen reglement maken, waardoor de variëteit aan staatsrechtelijke inrichtingen van gemeenten groot is. Deze reglementen moeten bekrachtigd worden door de Koning, na advies van de provinciale staten. In de praktijk wordt echter in 1824 een reglement voor alle stedelijke gemeenten (met uitzondering van Amsterdam) vastgesteld en in 1825 een algemeen reglement voor alle plattelandsgemeenten. Deze reglementen zijn opnieuw sterk centralistisch van aard en leveren de gemeenten over aan de willekeur van het centrale gezag. De secretaris wordt conform deze reglementen door de Koning benoemd uit een voordracht van enkele personen, opgesteld door het gemeentebestuur.5

In de steden worden de stedelijke raden gekozen door kiescolleges, die zijn samengesteld op basis van de bijdrage van hun leden aan de directe belastingen. De raadsleden op het platteland worden echter benoemd door provinciale staten voor een periode van zes jaar. Er kan dus niet gesproken worden van verkiezing – op welke manier dan ook – van de gemeenteraden buiten de steden.

Nederland is – waarschijnlijk ook vanwege de bestuurlijke chaos van de laatste halve eeuw – rond 1850 een economisch en sociaal achtergebleven land. De snelle ontwikkelingen in economie en maatschappij hebben tot grote veranderingen geleid in omringende landen als Frankrijk, Duitsland, Groot-Brittannië en het zelfstandig geworden België. In deze sfeer schrijft Thorbecke in 1848 zijn Grondwet en presenteert hij in 1851 de eerste Gemeentewet. Deze laatste leidt tot grote ontevredenheid bij een groot deel van de gevestigde orde, met Zijne Majesteit voorop. Vooralsnog worden – bang als men was voor het revolutiespook, dat sinds 1848 rondwaarde door Europa – de progressieve wetten van Thorbecke gedoogd, maar als de dreiging van de revolutie is overgewaaid, probeert de Koning met zijn getrouwen alsnog een meer centralistische structuur te herintroduceren. De positie van de Koning is echter niet sterk genoeg om deze stap terug af te kunnen dwingen.6 De nieuwe Grondwet heeft reeds zijn werk gedaan.

Met de Gemeentewet van 1851 wordt de basis gelegd van de gemeentelijke staatsinrichting, zoals die vandaag nog grotendeels geldt. Het duurt tot 1992 vooraleer de Gemeentewet van 1851 wordt vervangen en bij de invoering van het dualisme in 2002 wordt de nieuwe Gemeentewet opnieuw ingrijpend herzien. Basis en structuur blijven echter grotendeels overeind.

Toch is de politiek-bestuurlijke situatie in 1851 volstrekt anders dan één (of anderhalve) eeuw later. Het politieke leven anno 1851 was een zaak van ‘zeer weinigen’.7 De politiek wordt gemaakt en gedragen door een exclusieve kaste van adel, hof, patriciaat, hoge officieren en enkele hoge ambtenaren. Daarnaast – en steeds vaker daar tegenover – staan de fabrikanten, de minder rijke kooplieden, de herenboeren en de vrije beroepsbeoefenaren; zeg maar de achterban van Thorbecke. Het echte ‘volk’ achter de kiezers, de middenstand en al helemaal de arbeiders en de boeren, zijn absoluut afwezig in de politiek. Algemeen (mannen-) kiesrecht is zelfs in theorie onbespreekbaar, terwijl dit in bijvoorbeeld de Verenigde Staten, Frankrijk en grote delen van Duitsland al usance is.

Het is dan ook bijzonder dat een wet, die in deze context geschreven is, bijna anderhalve eeuw lang bruikbaar zou blijken te zijn. Enerzijds kan dit toegeschreven worden aan de vooruitziende blik van Thorbecke. Anderzijds aan de flexibele interpretatie van de wetsartikelen, die in de loop der tijd werden aangepast aan de veranderende omstandigheden.

De positionering van de ambtelijke ondersteuning aan de gemeentelijke bestuursorganen is een uitstekend voorbeeld hiervan. In de periode waarin de Gemeentewet van 1851 tot stand komt – om nog maar te zwijgen van de tijd van de Verenigde Nederlanden en de Bataafse Republiek – spelen op gemeentelijk gebied ambtenaren geen rol van (beleidsinhoudelijke) betekenis.

Tijdens de behandeling van de Gemeentewet in de Tweede Kamer in 1851 spreekt Thorbecke over de gemeenteambtenaren als ‘ambtenaren, agenten van dat gouvernement, die wellicht niet de behoorlijke, niet de deugdelijke werktuigen der wet of der maatregelen van het gouvernement zijn’.8 Thorbecke ziet de ambtenaar dus als een ‘deugdelijk werktuig’ van de bestuurder. Het is – in zijn ogen – volstrekt overbodig voor deze werktuigen uitvoerige rechtsregels op te stellen.9 ‘In het algemeen bemoeit zich de Gemeentewet met het plaatselijk ambtenaarspersoneel ternauwernood’, zegt Oppenheim.

‘De rechtstoestand der plaatselijke ambtenaren en bedienden is in zijne algemeenheid in de Gemeentewet ongeregeld gebleven, zoodat tegen willekeur en luim van de zijde van de gemeentelijke bestuursorganen op dit gebied alleen het koninklijk vernietigingsrecht iets vermag en niet eens veel.’10

Een uitzondering vormt – naast de ontvanger11 en de ambtenaar van de burgerlijke stand (die niet ondergeschikt is aan het gemeentelijk gezag) – de secretaris. Nadat in het eerste artikel van de Gemeentewet 1851 de bestuursorganen van de gemeente zijn genoemd, wordt de secretaris (en de ontvanger) al in het tweede artikel ten tonele gevoerd. Oppenheim zegt hiervan dat

‘zijn betrekking tot het gemeentebestuur een zóó innige was en dat hunne werkzaamheid op den bestuursgang, op zijne “inrichting” dermate inwerkte, dat er alle reden was, zoowel om hunne personen en functiën in de inrichting van het gemeentebestuur te betrekken, als om in hunnen aanzien den raad de handen niet geheel vrij te laten.’12

De bedoeling van artikel 2 van de Gemeentewet (oud) was dus enige rechtsbescherming te bieden aan de twee mede beleidsbepalende ambtenaren ter secretarie.

In het begin van de twintigste eeuw was er veel discussie over de rechtspositie van ambtenaren. Op 21 mei 1917 werd bij Koninklijk Besluit13 een ‘Staatscommissie ter voorbereiding van algemeene wettelijke regelen betreffende den rechtstoestand van ambtenaren’ (De ‘Staatscommissie Dresselhuys’14) ingesteld. De rapportage15 van deze staatscommissie vormde mede de basis van de indiening van een wetsvoorstel16 op 10 januari 1920, wat uiteindelijk zou uitmonden in de Ambtenarenwet 1929. De achtergrond van het indienen van deze wet staat duidelijk in de Memorie van toelichting:

‘In de laatste tientallen van jaren heeft de overheid de grenzen harer werkzaamheid telkens uitgezet. Met de toeneming van den omvang van haar taak ging een uitbreiding van het aantal harer dienaren hand in hand. Het korps der ambtenaren is niet alleen aanmerkelijk vergroot; zijne samenstelling is ook geheel gewijzigd. Oudtijds vulden de bij de administratie, de rechtspraak en het onderwijs werkzame krachten vrijwel uitsluitend de rangen der ambtenaren. Dat is geheel veranderd. Sinds de overheid zich allerlei materieele belangen aantrok, heeft zij ook tot de behartiging daarvan een menigte personen in haren dienst gesteld.’17

De gemeentelijke ambtenaren worden direct duidelijk benoemd:

‘Een laatste element van verwikkeling schuilt eindelijk in het feit, dat de ambtenaren slechts ten deele in ‘s Rijks dienst werkzaam zijn. Duizenden ambtenaren werden door de lagere openbare lichamen, vooral door de gemeenten, aangesteld. Bij de regeling van hunne positie dient men ook daaraan indachtig te zijn.’18

Maar het duurde allemaal heel erg lang. Met name de grotere gemeenten werden ongeduldig.

‘Het besef, dat hier een belangrijke leemte is, heeft in de grootere gemeenten de besturen zelf de hand aan den ploeg doen slaan. Men is den rechtstoestand van het eigen personeel bij verordening gaan regelen, daarbij gewoonlijk een onderscheid makend tusschen ambtenaren en werklieden, degenen die een publiekrechtelijke functie vervullen en zij, die geacht worden in privaatrechtelijke betrekking tot de gemeente te staan.’19

Kranenburg gaat – in hetzelfde tijdsgewricht – dieper in op dit onderscheid:

‘Ambtenaar is hij, zoo pleegt men te omschrijven, wanneer hij den staat dient in een publiekrechtelijke functie, arbeider in den zin der wet, wanneer hij in privaatrechtelijke dienstbetrekking tot de corporatie staat. Nu is daarmee de moeilijkheid niet opgelost, maar verschoven; de vraag wordt dan: wanneer is een dienst publiekrechtelijk, wanneer privaatrechtelijk? De vraag is netelig, omdat de geheele onderscheiding tussen publiek- en privaatrecht zoo onzeker is.’20

Kranenburg heeft het er moeilijk mee:

‘Mijns inziens heeft de wet implicite de opvatting aanvaard, dat er geen principiëel, uit den aard der verhoudingen zelve voortvloeiend, verschil tusschen een publiek-rechtelijke en een privaat-rechtelijke dienstverhouding bestaat. Immers, ware dat het geval, dan zou het niet van de keuze van de betrokken organen kunnen afhangen een dienstverhouding nu eens als publiek-rechtelijke, dan weer als een privaat-rechtelijke, beheerscht door het B.W. te beschouwen.’21

Het wetsvoorstel zal het eindstadium van Wet niet halen. Oppenheim publiceert in 1932 een derde deel van zijn standaardwerk Het Nederlandsch Gemeenterecht, waarbij hij aangeeft dit te doen omdat de eerste twee delen aan bruikbaarheid verliezen, onder andere vanwege de aanname van de ‘Ambtenarenwet 1929’.

‘Het wetsvoorstel, waarvan deel II, p. 339, melding werd gemaakt, is in 1928 ingetrokken, nadat bij Koninklijke boodschap van 21 juli 1928 een nieuw ontwerp was ingediend betreffende dezelfde materie. Nadat dit ontwerp in de laatste maanden van 1929 in de beide Kamers was behandeld, werd het de wet van 12 december 1929, Stbl. 530, die als Ambtenarenwet 1929 bekend staat.’22

‘Deze wet oefent ook op den rechtstoestand der gemeenteambtenaren een belangrijken invloed uit’,

zo stelt Oppenheim.23

Het nieuwe ontwerp hield nauwgezet rekening met de na 1921 ingezette bezuinigingsperiode.

‘Het zwaartepunt van het nieuwe ontwerp kwam te liggen bij de rechtspraak. De vaststelling van het materieele ambtenarenrecht zou, behalve wat betreft die onderwerpen, welke als samenhangend met het burgerlijk recht in de wet moesten worden opgenomen, blijven berusten bij de organen, die tevoren tot regeling bevoegd waren; deze organen werden echter thans verplicht omtrent de met name genoemde onderwerpen regelingen vast te stellen; ten aanzien van de lagere organen werd deze verplichting van een deugdelijke sanctie voorzien.’24

Terug naar de specifieke positie van de gemeentesecretaris. Oud25 verwijst in dit kader naar de voorgangers van de gemeentesecretaris, de ‘pensionarissen’ van de steden in de tijd vóór 1795.

‘Zij maakten deel uit van de stedelijke magistratuur en ontleenden hun naam aan de omstandigheid dat zij het enige lid van die magistratuur zijn, dat een bezoldiging ontving. Ongetwijfeld waren die pensionarissen in beginsel aan de magistraat ondergeschikt, doch de feitelijke positie van velen hunner was zodanig, dat zij de leiding hadden bij de behandeling der zaken.’26

Oppenheim breekt een lans voor de verbetering van de rechtspositie van de gemeenteambtenaar:

‘De poging om den rechtstoestand der gemeente-ambtenaren te regelen als onderdeel van de regeling van de rechtstoestand der ambtenaren in het algemeen is (…) tot dusver evenmin geslaagd.’27

Het is dus begrijpelijk dat Thorbecke zich bijna een eeuw eerder beperkt tot secretaris, ontvanger en ambtenaar van de burgerlijke stand. Voor het overige wordt bepaald dat de gemeenteraad de bezoldiging van de plaatselijke ambtenaren en bedienden regelt en hen benoemt en ontslaat.28 Dat zijn de ‘werktuigen’ van Thorbecke. Zij voeren slechts uit en hebben geen invloed op het beleid. Dit past in het beeld van de gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden medio negentiende eeuw. In een strak centralistisch geleide staat heeft de gemeente nauwelijks (of geen) beleidstaken. De ‘nachtwakersstaat’, zoals die eeuwenlang bestaan heeft en waarin de overheid slechts garant staat voor de veiligheid van de burger, begint zich echter vanaf de jaren tachtig van de negentiende eeuw langzaamaan te ontwikkelen tot de ‘verzorgingsstaat’ van de twintigste eeuw. Deze ontwikkeling zal ruim honderd jaar in beslag nemen. Door de toenemende verantwoordelijkheden van de gemeenten en de geleidelijke overdracht van taken vanuit de centrale overheid naar de gemeentelijke overheid, nemen ook de taken van het gemeentelijk ambtenarenapparaat – en evenredig hieraan de omvang ervan – toe.

Deze ontwikkeling is grofweg in te delen in drie fasen.29 De eerste fase hangt samen met de opkomst van de gemeentelijke nutsvoorzieningen. Rond 1880 beginnen gemeenten met de productie en distributie van gas, maar ook waterleidingen, elektriciteitsnetten en de eerste trein- en tramlijnen worden opgepakt als gemeentelijke taken. Veelal worden deze activiteiten ondergebracht in aparte bedrijfsvormen, die als ‘gemeentelijk bedrijf’ worden gepositioneerd.

De tweede fase hangt nauw samen met de introductie van de Woningwet in 1901 en de daaruit voortkomende verantwoordelijkheden op het gebied van de woningbouw en de stadsontwikkeling. Het technisch karakter van deze zaken vereist aparte bedrijfsvormen, die uitmonden in de oprichting van afdelingen Openbare Werken, gemeentereiniging, een grondbedrijf of een eigen woningbedrijf.

De echte verzorgingsstaat ontstaat na de Tweede Wereldoorlog met de uitbouw van sociale wetgeving en de bredere bemoeienis van de overheid met welvaart en welzijn van de burgers. Er worden specialistische bedrijfsonderdelen binnen het gemeentelijk apparaat gecreëerd, naast de secretarie in de vorm van diensten in de sectoren van volksgezondheid, sociale zaken, jeugd, sport, cultuur en maatschappelijk werk. Dit is de derde fase, waarin de overgang van de oude, beperkte, naar een nieuwe, omvangrijke organisatievorm wordt voltooid. Oud zegt het in 1956 al als volgt:

‘De gemeente is (…) in de loop der jaren niet uitsluitend een “bestuursgemeente” gebleven. Geleidelijk heeft zij zich tot een “verzorgingsgemeente” ontwikkeld. Dit heeft met zich gebracht, dat zij allerlei taken op zich heeft genomen, die niet een uitgesproken overheidskarakter dragen, doch die men zich ook als het voorwerp van particuliere bemoeiing kan denken. De belangrijkste voorbeelden vormen hier de openbare nutsbedrijven als water, gas, elektriciteit, tram en autobus.’30

In dezelfde periode vindt een even grote omslag plaats in de politieke structuur van de Nederlandse gemeenten. Gedurende de gehele negentiende eeuw stelt het lokale politieke leven in de meeste gemeenten weinig voor. Dit verandert met de komst van radicale kiesverenigingen in enkele gemeenten na 1885 en de opkomst van de SDAP enkele decennia later.31 Grotendeels is dit een reactie op het ontstaan van de confessionele kiesverenigingen in de laatste decennia van de negentiende eeuw. Het is de slotact van de verzuiling,32 die de Nederlandse politiek sinds het einde van de Tachtigjarige oorlog getekend heeft en die pas in de jaren zestig van de twintigste eeuw verdwenen zal zijn. De pacificatieperiode, die volgt op de verzuiling, neemt vijftig jaar (1917-1967) in beslag. In deze periode, die samenvalt met de grote toename van de gemeentelijke taken, verandert de politieke structuur van gemeenten volledig. Van een magistratelijke burgemeester, die met de hulp van enkele wethouders de gemeente bestuurt en daarbij enkele keren per jaar welwillend de mening peilt bij een op basis van censuskiesrecht gekozen gemeenteraad, ontwikkelt de gemeentepolitiek zich naar een sterk gepolitiseerde gemeenteraad, die nauwlettend de politieke kopstukken, die wethouder zijn geworden in de gaten houdt en wenst te controleren op de uitvoering van een door de raad opgesteld politiek-beleidsmatig kader. De gemeente van eind jaren tachtig van de twintigste eeuw wijkt in organisatie, structuur en takenpakket op heel veel punten af van de gemeente zoals Thorbecke die gekend heeft en waarop hij zijn Gemeentewet in 1851 gebaseerd heeft.

Een andere ontwikkeling, die haar invloed heeft gehad op de positionering van het ambtelijk apparaat binnen het gemeentelijk bestel, is het toenemende belang van de geschreven tekst ten opzichte van het gesproken woord in de bestuurlijke advisering33. Tot begin twintigste eeuw is het gebruikelijk dat politiek-bestuurlijke advisering plaatsvindt via persoonlijk, mondeling contact tussen de betrokken bestuurders. Voor dit mondelinge contact is geleidelijk het schriftelijke in de plaats gekomen. Zonder onderliggende nota’s en rapporten geldt in het huidige gejuridiseerde tijdsgewricht dat een beslissing niet voldoende onderbouwd genomen kan worden. Dit is allemaal vastgelegd in een steeds beter en gedetailleerder uitgewerkt bestuursrechtelijk kader. De rapporten, nota’s en andere adviezen dienen opgesteld te worden door deskundige specialisten, die veelal niet binnen het ambtelijk apparaat van (kleinere) gemeenten te vinden zijn. Het opstellen of beoordelen van deze specialistische beleidsstukken vraagt om een ander soort gemeenteambtenaar dan honderd jaar geleden. Aan de ene kant is de omvang van de gemeentelijke taken fors toegenomen; aan de andere kant zijn de eisen, die aan de beleidsvoorbereiding in de gemeente gesteld worden, juist door de invloed van een verbeterde democratische controle (binnen en buiten de gemeenteraad) flink uitgebreid.

De toename van het gemeentelijk takenpakket – onder andere als gevolg van decentralisatie van beleid – is ook af te leiden uit de omvang van het Gemeentefonds, de reguliere geldstroom vanuit het Rijk naar de gemeenten. Bedraagt de omvang van dit Gemeentefonds in 1950 nog (omgerekend) € 0,159 mld, via € 6,067 mld in 1980 en € 8,173 mld in 1995 stijgt dit naar € 27 mld in 2015. Afgaande op de historische inflatie34 zou het bedrag uit 1995 geëxtrapoleerd naar 2015 € 12.151 mld zijn. In de praktijk is er dus in financiële zin sprake van meer dan een verdubbeling van de gedecentraliseerde taken, waarbij ook nog in acht genomen moet worden dat bij de recente decentralisaties in bijna alle gevallen een flinke bezuiniging (tot 25%) werd opgenomen in de overdracht van het budget.

Dit alles (de groei van het gemeentelijk takenpakket, de professionalisering van de advisering en de politisering van het gemeentelijke bestuur) leidt tot een andere invulling van het collegialiteitsbeginsel. Binnen het college van burgemeester en wethouders doet het begrip ‘portefeuilleverdeling’ zijn intrede, waarbij de wethouders steeds meer de leiding krijgen over een afdeling, dienst of departement binnen het gemeentelijk apparaat. Deze ontwikkeling verandert uiteraard ook de politieke aansturing van het ambtelijk apparaat. Portefeuillehouders doen direct zaken met hun sectorale hoofdambtenaren.35 De secretaris krijgt als zodanig minder invloed op het proces, maar ontwikkelt zich in de meeste gemeenten in de richting van ‘algemeen directeur’.

Daarbij komt dat de wethouders, die oorspronkelijk functioneren als ‘primus inter pares’ binnen de gemeenteraad, gaandeweg op grotere afstand komen te staan van hun collega-raadsleden. Ze krijgen een aanzienlijke kennisvoorsprong en gaan de raad zien als een Raad van Commissarissen, die zo nu en dan op basis van gepresenteerde cijfers zijn zegen mag geven over het gevoerde beleid. De raadsleden daarentegen zien een steeds grotere uitdaging in het verwerken en beoordelen van de enorme stroom aan stukken, die hen vanuit het college bereikt. Voor de raadsleden, die deel uitmaken van een coalitiefractie is er een relatief eenvoudige weg om aan nadere informatie en duiding te komen. Zij kunnen via hun fractielid, de wethouder, makkelijk een beroep doen op het ambtelijk apparaat. Voor de oppositie is de weg naar ambtelijke bijstand echter verder weg dan ooit.

De gemeenteambtenaren komen steeds meer in een spagaat terecht. In het monistische systeem zijn zij weliswaar conform artikel 179 van de Gemeentewet (oud)36 ondergeschikt aan de raad, maar ze worden krachtens artikel 209 onder p en q van de Gemeentewet (oud)37 de facto in veel gevallen benoemd en ontslagen door het college van B&W. Dit leidt tot veel onduidelijkheid. De praktijk gaat nog veel verder, waarbij de ambtenaren expliciet gebonden en verbonden zijn aan/met de desbetreffende portefeuillehouder en waarbij de raad gezien wordt als de controleur op afstand. Verkruisen & Vis zeggen in 1985:

‘Zij zijn ondergeschikt aan het college (...), waarvan zij ook de aanwijzingen ontvangen voor het werk dat zij doen. Hen dan toch te verplichten om zich voor de raad te verantwoorden zou kunnen betekenen dat de eenheid tussen het college en het ambtenarenapparaat verloren gaat.’38

Met het ontstaan van ‘portefeuillehouders’ binnen het college van burgemeester en wethouders, kan ook de vraag gesteld worden of de gemeenteambtenaren verantwoording afleggen aan het college als geheel of aan de individuele portefeuillehouder, zoals op nationaal niveau de departementale ambtenaar verantwoording verschuldigd is aan zijn minister. Op nationaal niveau is directe verantwoording van de ambtenaar aan het parlement immers uitgesloten. Broeksteeg zegt hierover:

‘Ambtenaren kunnen niet door het parlement worden aangesproken op hun handelen; dit handelen wordt integraal toegerekend aan de top van de departementale hiërarchie, de minister. Alleen de ministers zijn verantwoording schuldig.’39

Een voorstel voor een politieke verantwoordingsplicht voor ambtenaren in de tachtiger jaren van vorige eeuw, haalde het dan ook niet.

‘De hiërarchische verhouding tussen minister en ambtenaar wordt doorkruist als de ambtenaar zelfstandig aan de Kamer kan rapporteren en zelfstandig kan optreden. Het voordeel van hiërarchische bevoegdheidslijnen is dat door de Kamers gevraagde informatie door één mond naar buiten wordt gebracht en de minister als verstrekker van de informatie ook eventuele consequenties moet dragen. Verder kan de positie van de minister in de Kamer danig worden aangetast als de minister en zijn ambtenaar tegen elkaar worden uitgespeeld.’40

Uiteraard zijn er in de positie van rijks- en gemeenteambtenaren op het moment van deze discussie grote verschillen. De verhoudingen op nationaal niveau zijn van oudsher duaal; de Kamer vervult geen enkele rol bij de aanstelling van de reguliere departementale ambtenaren. Voor de positie van de gemeenteambtenaar in het duale bestel is deze beschouwing echter wel grotendeels van toepassing. Een uitzondering vormt dan de verantwoordingsplicht aan de minister (lees: de wethouder) in plaats van aan het college als geheel.

‘Als gevolg van het collegialiteitsbeginsel worden individuele bevoegdheden van wethouders ten aanzien van de ambtelijke dienst niet als maatgevend beschouwd voor de toerekening van het handelen van ambtenaren aan burgemeester en wethouders, maar worden de bevoegdheden van het college daartoe als maatgevend beschouwd.’41

Terug naar halverwege de twintigste eeuw. Ook in de kringen van de landelijke politiek wordt het zo langzamerhand duidelijk dat het elastiek van de Gemeentewet van Thorbecke uit 1851 nu toch wel tot het uiterste is opgerekt. Al in de jaren vijftig van de twintigste eeuw begint de discussie over aanpassing van de Gemeentewet. De commissie-Bool van het toenmalige Landelijk Contactorgaan voor Gemeentesecretarissen (wat nu de Vereniging voor Gemeentesecretarissen is) suggereerde in 1955 in een rapport over het verbeteren van de functieomschrijving van de secretaris om te spreken van ‘terzijde staan’ van de gemeenteraad in plaats van het ‘bijstaan’. Dit met als doel de positie van de secretaris als ‘eerste adviseur’ van de raad.42

‘Lange tijd werd daarbij uitgegaan van de gedachte dat dit slechts gold ten aanzien van de raad als zodanig, zodat het “behulpzaam zijn” ten opzichte van het individuele raadslid buiten het blikveld lag’,43

zegt Brederveld hierover. ‘Geleidelijk is dat scherpe onderscheid verdwenen’, zo vervolgt hij.

‘Veel secretarissen hebben reeds lang middelen gevonden om ook voor het individuele raadslid de weg waar nodig en verantwoord [cursief JH] vrij te maken.’44

Ook Oud heeft een duidelijke mening over de behulpzaamheid van de secretaris:

‘De werkkring van de secretaris – en daarmee de gemeentelijke ambtenaren – wordt door de wet zeer sober omschreven. Hij is de Raad, Burgemeester en Wethouders, de Burgemeester en de commissiën van de Raad in alles, wat het hun opgedragen bestuur aangaat, behulpzaam. Het wil mij voorkomen, dat dit insluit, dat hij ondergeschikt is aan hen, wie hij behulpzaam moet zijn. De opvatting dat de secretaris alleen de ondergeschikte van de raad zou zijn, acht ik verwerpelijk. Het is echter uitsluitend een ondergeschiktheid voor zover het aan hen, wie hij behulpzaam moet zijn, opgedragen bestuur betreft.45

Die ‘ondergeschiktheid’ van de secretaris en zijn ambtenaren is volgens Oud duidelijk begrensd:

‘Ondergeschiktheid van een ambtenaar brengt zeker niet met zich mee, dat hij eigen mening onder stoelen of banken heeft te steken. Lijnrecht het tegendeel is het geval. De ambtenaar dient de zaak, waarvoor hij gesteld is, het best, wanneer hij openhartig zijn adviezen uitbrengt. Bestuurders, die een besluit hebben te nemen, mogen er alleen maar dankbaar voor zijn, indien hun ambtenaren hun alle bezwaren onder het oog brengen, die aan een bepaalde oplossing verbonden zijn. Een secretaris, die schromen zou zijn afwijkende mening te geven, zou niet de hulp verlenen, die van hem mag worden verwacht. Over zijn adviezen heeft hij dan ook geheel eigen meester te zijn.’46

Schroot e.a. gaan – in de analyse van artikel 10847 van de Gemeentewet (oud) nog verder:

‘Het woord ‘behulpzaam’ wijst erop dat er geen hiërarchieke ondergeschiktheidsverhouding kan bestaan tussen de secretaris en de bestuurs- of adviesorganen. Zou dit wel het geval zijn, dan zou een ander woord moeten zijn gebruikt. (…) Behulpzaam (…) is niet meer (…) dan het helpen van een gelijke (…) Er bestaat slechts een functionele verplichting om te helpen.’48

Dit geldt nadrukkelijk ook jegens de gemeenteraad:

‘Sommigen menen op grond van de ontwikkeling van het college van burgemeester en wethouders tot het centrale bestuurslichaam, dat de bestuurshulp van de raad minder belangrijk is geworden. Zij willen de secretaris in het college van burgemeester en wethouders wel en in de raad geen raadgevende stem geven. Hiermee doet men de bestuurshulp van “‘s raads eerste ambtenaar” geen recht.’49

Schroot e.a. leggen hier ook de verbinding met de ondersteuning van het individuele raadslid:

‘Klassieke bestuurders gaan ervan uit, dat de raad alles is en het raadslid niets. Inderdaad bedoelt artikel 108bestuursorganen. Men kan de zaak echter ook anders benaderen. Bestuursorganen worden gevormd door een aantal individuele bestuursleden. Het bestuursorgaan kan alleen goed en doelmatig functioneren als de individuele leden goed zijn toegerust voor de behartiging van hun lidmaatschap. De secretaris zal dan ook de gelegenheid niet mogen worden onthouden om met inachtneming van goede bestuurlijke verhoudingen raadsleden informaties te geven.’50

In januari 1972 komt het onderwerp voor het eerst op de agenda van de Tweede Kamer. De Kamerleden Voortman en Jans (beiden PvdA) stellen vragen aan minister Geertsema van Binnenlandse Zaken over het weigeren van ambtelijke bijstand aan een drietal raadsleden in de gemeente Ruurlo door de gemeentesecretaris ‘op gezag van het college van burgemeester en wethouders’.51 Het antwoord van de minister liet bijna negen maanden op zich wachten. Na deze lange periode van beraad antwoordde de minister als volgt:

‘Artikel 108 van de Gemeentewet dient naar mijn mening niet zo eng uitgelegd te worden, dat de taak van de gemeentesecretaris uitsluitend bestaat uit het behulpzaam zijn van de in deze bepaling genoemde bestuursorganen. Anderzijds kan ook bij de meest ruime uitleg van die bepaling daarin niet de plicht worden gelezen om elk individueel raadslid op zijn verzoek bij te staan. De betekenis van artikel 108 der Gemeentewet is vooral daarin gelegen dat het de positie van de gemeentesecretaris als eerste adviseur van de gemeentelijke bestuursorganen vastlegt. De verdere inhoud van zijn taak zal in onderling samenspel tussen de secretaris en de bestuursorganen nader dienen te worden omlijnd. In het bijzonder is hier een taak weggelegd voor de gemeenteraad, die de gemeentesecretaris benoemt, schorst en ontslaat en zijn instructie vaststelt.’52

De minister vroeg aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) om te onderzoeken wat er zoal schortte aan de positie van raadsleden. De hierna door de VNG ingestelde ‘commissie Merkx’ keek vooral naar de vergoedingen van raadsleden, maar sprak zich ook uit over betere inhoudelijke ondersteuning van de leden van de gemeenteraad, waarin werd geconcludeerd dat de ambtenaren ook het individuele raadslid zoveel mogelijk dienen bij te staan.53 In april 1974 werd het rapport van de commissie getiteld ‘Een goede raad’ aangeboden aan de opvolger van Geertsema, minister De Gaay Fortman. Enkele jaren later (in 1976) krijgt een intern rapport van de gemeente Eindhoven,54 waarin sprake was van een ruime regeling van het recht van het individuele raadslid op informatie, advies en bijstand van ambtenaren, de nodige aandacht in de vakliteratuur. De tijd is rijp om meer duidelijkheid te verschaffen.

De commissie Van Kinschot buigt zich uiteindelijk in 1977 over de kwestie. De discussie verloopt echter dermate stroperig, dat het vijftien jaar duurt voordat een nieuwe Gemeentewet door de Tweede Kamer wordt vastgesteld en nog twee jaar langer voordat deze in werking treedt. En zelfs dan is er nog sprake van half werk. Beide hiervoor genoemde artikelen (de artikelen 179 en 209 van de Gemeentewet (oud)) over de zeggenschap over de gemeenteambtenaren vervallen bij de herziening van de Gemeentewet in 1992, waarna uitsluitend over benoeming en ontslag van de secretaris gesproken wordt in het nieuwe artikel 103 van de Gemeentewet (oud).55 De raad blijft de gemeentesecretaris benoemen, maar nu uit een dubbele voordracht van het college van burgemeester en wethouders, terwijl het tweede lid van het nieuwe artikel 108 van de Gemeentewet (oud) spreekt over:

‘De aan het college van burgemeester en wethouders ondergeschikte ambtenaren verstrekken de secretaris desgevraagd de inlichtingen die voor een goede vervulling van zijn taak nodig zijn.’

Het zal nog een extra herziening van de Gemeentewet vergen om de wetgeving enigszins in overeenstemming te brengen met de praktijk.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.